El Poder Judicial debatirá dos informes contrapuestos sobre la ley de amnistía

El pleno del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) debatirá el próximo 21 de marzo dos informes contrapuestos sobre la proposición de ley de amnistía, que aún está en tramitación en las Cortes. El órgano encargó un dictamen, a petición del Senado, a los vocales Wenceslao Olea, del sector conservador, y Mar Cabrejas, del progresista. En principio debían presentar un solo texto, pero las discrepancias entre ambos les han llevado a elaborar dos informes por separado. El de Olea considera que la proposición de ley pactada entre el PSOE y los partidos independentistas no tiene encaje en la Constitución, mientras que Cabrejas sostiene lo contrario: “No existiendo una prohibición expresa en la Constitución para aprobar una amnistía, el legislador puede adoptar este tipo de medida”, expone la vocal. No obstante, Cabrejas apunta algunas objeciones jurídicas al articulado de la proposición de ley.

El CGPJ tiene entre sus funciones informar sobre los proyectos de ley, pero en el caso de la ley de amnistía, al haberse tramitado por la vía de urgencia, esta consulta no estaba prevista. No obstante, el PP se sirvió de su mayoría absoluta en el Senado para reclamar un informe al CGPJ y otro a la Fiscalía. El fiscal general del Estado, Álvaro García Ortiz, rechazó hacer este último, pero el órgano de gobierno de los jueces —que ya se pronunció en contra de la amnistía a los encausados del procés antes incluso de que se conociera la primera versión del texto— sí acordó redactar el suyo. El CGPJ, cuyo mandato caducó hace más de cinco años, tiene una mayoría de vocales conservadores.

Los 16 miembros del pleno del órgano debatirán ambos informes —el del vocal conservador, Olea, y el de la progresista, Cabrejas— y los someterán a votación. Previsiblemente, la mayoría conservadora hará que sea el de Olea el que se remita al Senado, señalan fuentes del CGPJ. Estos son los argumentos de ambos vocales sobre una serie de aspectos de la ley:

Constitucionalidad

El texto elaborado por el vocal conservador Wenceslao Olea afirma que la Constitución, al excluir “de manera consciente” la amnistía, exige que esta se adecúe “a todos y cada uno de los valores, principios y condiciones” que impone la norma fundamental a la potestad legislativa, lo que, según el vocal, no se aprecia en la proposición pactada por el PSOE, ERC y Junts. Olea, que es magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, sostiene que ningún artículo de la Constitución, y tampoco la doctrina del Constitucional ni la jurisprudencia del Supremo, permiten concluir que la amnistía esté reconocida en el derecho español.

La propuesta de informe de la vocal del sector progresista Mar Cabrejas, juez de carrera, sostiene que el hecho de que la Constitución no recoja expresamente la amnistía no quiere decir que la prohíba. Subraya que el artículo 66.2 de la Constitución atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa, y señala que una amnistía es una ley. “No existiendo una prohibición expresa en la Constitución para aprobar una amnistía, el legislador puede adoptar este tipo de medida”, afirma. Cabrejas remarca, no obstante, que no corresponde al CGPJ establecer si esta proposición de ley de amnistía en concreto es o no constitucional, es decir, si cumple ciertos límites constitucionales como la necesidad de una justificación objetiva y razonable y la proporcionalidad.

Respeto al principio de igualdad

Olea considera que la proposición de ley socava el derecho a la igualdad, ya que no se justifica que los encausados del procés independentista reciban un trato penal distinto al del resto de ciudadanos. Según este vocal, el fundamento que podría justificar esa discriminación (favorecer la convivencia en Cataluña) es “insuficiente y arbitrario”. Sostiene, asimismo, que no resulta “admisible” que el Parlamento pueda dejar sin efecto las decisiones adoptadas por los tribunales, salvo en los supuestos expresamente autorizados por la Constitución (por ejemplo, los indultos que concede el Gobierno). Por ello, concluye que el texto analizado vulnera el principio de separación de poderes. El vocal objeta también la tramitación de la iniciativa por vía de urgencia, dada la “excepcionalidad jurídica y la trascendencia social” del asunto.

Según la vocal Cabrejas, si bien el principio de igualdad es un límite que debe respetar una ley de amnistía, no cabe derivar del artículo 14 de la Constitución (“los españoles son iguales ante la ley”) una prohibición absoluta de esta medida de gracia, ya que el juicio de igualdad “siempre es un juicio relativo y concreto, que requiere la comparación de situaciones jurídicas concretas”. Y agrega que tampoco supone una intromisión en la reserva de jurisdicción contenida en el artículo 117.3 CE, pues, como toda ley, presupone necesariamente su aplicación por jueces y tribunales.

Beneficiarios de la amnistía

Olea considera que la proposición de ley no delimita “con la suficiente y exigible claridad, ni con el adecuado respeto al principio de seguridad jurídica”, el ámbito objetivo de la amnistía. Esto puede llevar, dice, a que “la crítica social sobre la eficacia de la ley se concentre en los órganos judiciales” en el caso de que algunos tribunales decidan no aplicar la medida de gracia. Cuestiona también la previsión que marca la ley para que, de forma inmediata una vez aprobada la norma, se levanten las medidas cautelares contra los encausados, así como las órdenes nacionales, europeas e internacionales de detención.

El ponente sugiere suprimir el plazo máximo de aplicación de la amnistía —dos meses desde su entrada en vigor—, al considerar que agravará los retrasos ya acumulados en muchos juzgados de lo penal. “Esta regulación perjudicaría, injustificadamente, a los ciudadanos cuyos procedimientos se encuentran pendientes de resolución y sometería a los miembros de la carrera judicial a un ritmo de trabajo más intenso del que ya se viene realizando”, señala el texto.

Cabrejas señala que la proposición de ley describe “con detalle y minuciosidad” en su artículo 1.1 los actos a los que se aplicará la amnistía, pero que también “contiene algunas fórmulas excesivamente abiertas e indeterminadas”. Por ejemplo, cuando se refiere a que la amnistía abarcará los actos ejecutados en el marco de las consultas del 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, así como aquellos cometidos para reivindicar, promover o procurar la independencia de Cataluña y “cualquier otro acto tipificado como delito que tuviere idéntica finalidad’ (art. 1.1.a) o ‘cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención’ (art. 1.1.c)”.

La vocal advierte también de que la ley no da una razón “precisa” para justificar la franja temporal de los actos cubiertos por la amnistía, cuyo inicio se ha fijado en el 1 de noviembre de 2011; y que además, al incluir los actos cuya realización se hubiera iniciado antes del día 13 de noviembre de 2023 “aunque su ejecución finalizase con posterioridad”, se genera “una suerte de espacio de no responsabilidad que no resulta compatible con el carácter de ley excepcional de la amnistía”.

Excepciones al delito de terrorismo

La última versión de la proposición de ley excluye de la amnistía los delitos que puedan considerarse terrorismo “según la directiva europea de 2017″ y que “hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos reguladas en los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos”, que aluden al derecho a la vida y a la prohibición de la tortura, respectivamente. Olea cuestiona esta decisión y sostiene que resulta “imperativa” la exclusión de la amnistía de todos los delitos de terrorismo recogidos en el Código Penal. La propuesta de informe llama la atención sobre la decisión de no mencionar el Código Penal en este apartado de la norma, “con la patente intención”, asegura, de que los tribunales no apliquen ese Código español sino directamente la normativa europea, “lo que supone desconocer la naturaleza y forma de aplicación de esta clase de normativa europea”.

Cabrejas considera que la fórmula elegida “precisa necesariamente de una interpretación del concepto ‘violaciones graves de los derechos humanos’, que puede generar dudas aplicativas, sobre todo si no se entiende vinculado a la noción empleada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos”.