Fraude de Constitución
La Comisión de Investigación sobre los GAL fue polémica antes del parto y durante el parto y lo continúa siendo después del parto. Lo fue en el Congreso, donde no prosperó la iniciativa en medio de acusaciones cruzadas de juego sucio entre diputados del PP y CiU. Lo volvió a ser en el Senado, donde sí se decidió nombrar la conmisión en una votación secreta que pasará a la historia como modelo de ruptura del ritual parlamentario. Y lo continúa siendo después de haber sido tomada la decisión ante el difícil encaje en el texto constitucional de la delimitación por el Pleno del Senado del objeto de dicha comisión: "Determinar las responsabilidades políticas del Gobierno" en el tema GAL.No voy a entrar en la valoración política de la decisión del Senado, porque coincido al cien por cien con la que hizo EL PAÍS en su editorial al día siguiente de su adopción. Es, en consecuencia, de la vertiente exclusivamente jurídica, esto es, constitucional, de la que voy a ocuparme.
¿Por qué resulta difícil encajar en la Constitución la creación de una comisión de investigación por el Senado en los términos que lo ha hecho? ¿No permite el artículo 76 de la Constitución española que el Senado, igual que el Congreso, nombre una comisión de investigación sobre "cualquier asunto de interés público"? Siendo así y siendo de indudable "interés público" todo lo relacionado con los GAL, ¿por qué hay dudas de que quepa dentro de la Constitución la comisión nombrada por el Senado?
Para dar respuesta a estos interrogantes hay que identificar qué decisión tomó el constituyente español respecto de la materia parlamentaria responsabilidad política del Gobierno, ya que de ello depende que la actuación del Senado sea constitucionalmente aceptable o no.
Ello obliga a plantear nuevos interrogantes. ¿Admite la materia parlamentaria responsabilidad política del Gobierno, tal como está definida por la Constitución, la participación de otro órgano que no sea el Congreso de los Diputados? Dicho de otra manera: ¿se trata de una materia que está reservada de forma exclusiva y excluyente al Congreso de los Diputados? Ésta es la cuestión.
De la lectura de la Constitución resulta claro que el constituyente configuró una reserva absoluta a favor del Congreso de los Diputados. Así se viene enseñando de forma unánime en las facultades de Derecho desde 1978. Más aún, es aquí, más que en su posición, predominante en el proceso legislativo, donde radica la supremacía política del Congreso de los Diputados sobre el Senado. Supremacía política expresamente querida por el constituyente.
Éste es el principio que preside la Constitución española en lo que a las relaciones entre el Gobierno y las cámaras se refiere. Monopolio del Congreso de los Diputados en materia de responsabilidad política del Gobierno. Tal principio aparece formulado con carácter general en el artículo 108 de la Constitución española: "El Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados". Pero tiene más concreciones en el texto constitucional.
Está, ante todo, la opción del constituyente por un Gobierno de legislatura en los artículos 101 y 99 de la Constitución española. En dichos artículos, la Constitución impone, por un lado, el "cese" del Gobierno "tras la celebración de unas elecciones generales" y ordena al Congreso, por otro, como primera tarea la "investidura" de un presidente de Gobierno. Hasta que no ha ejecutado esta tarea, no puede hacer ninguna otra. Si no la ejecuta en un plazo de dos meses, se produce la disolución automática de la Cámara.
Políticamente, el presidente del Gobierno y el Gobierno dependen únicamente del Congreso. Y dependen de él por aplicación estricta del principio democrático. Porque el Congreso es el único órgano del Estado elegido directamente por el pueblo español. El Congreso y el Gobierno son designados por el mismo cuerpo electoral en un proceso electoral único que se descompone en dos fases que tienen que sucederse sin solución de continuidad: una primera, la constitución del Congreso; otra segunda, la investidura del presidente.,
Una vez que se han completado ambas fases, el destino del Congreso, y el del presidente y su Gobierno están vinculados políticamente para toda la legislatura, tanto desde una perspectiva positiva como negativa. El Gobierno continúa siendo Gobierno de la nación a menos que se le retire la confianza a través de la activación de la moción de censura (artículo 113 de la Constitución española) o de la votación negativa de la cuestión de confianza (artículos 182 y 114.2 de la Constitución española).
Esta vinculación política es privativa de ellos. No se da respecto de ningún otro órgano del Estado. Precisamente por eso la materia de responsabilidad política del Gobierno está atribuida en régimen de monopolio al Congreso de los Diputados.
Más aún, ésta no es sólo una decisión que el constituyente adoptó real y efectivamente, sino que es una decisión que no podía no haber adoptado.. La Constitución no podía haber atribuido esta competencia al Senado sin" introducir una quiebra insoportable en la vigencia del principio democrático y, en consecuencia, en toda su estructura.
Pues la razón de que el Senado no pueda entender en materia de responsabilidad política del Gobierno no es una razón de prudencia u oportunidad política, sino una consecuencia insoslayable de la vigencia del principio democrático. El Senado es un órgano constitutivamente incapaz para ocuparse de la responsabilidad política del Gobierno.
Y lo es porque el Senado no es un órgano elegido por el pueblo español. El Senado es elegido parcialmente por el pueblo español de manera directa y parcialmente por el cuerpo electoral de las diferentes comunidades autónomas de manera indirecta a través de sus respectivos Parlamentos. No es, por lo tanto, el resultado de un único proceso electoral, sino de 18 procesos electorales distintos, entre los que no hay coincidencia ni en el cuerpo electoral, ni en el momento en que se producen, ni en la naturaleza de la consulta. El Senado no tiene, pues, una legislatura, como la tiene el Congreso. Cada senador -estatal o autonómico- tiene un mandato de cuatro años, pero el Senado no lo tiene. El Senado, a diferencia del Congreso, "no es nunca igual a sí mismo", ya que cambia permanentemente en función de procesos electorales autonómicos y como consecuencia de decisiones territorialmente parciales que adoptan unos ciudadanos con la finalidad de tener una determinada dirección política para su comunidad. ¿Puede un órgano de esta heterogeneidad determinar la responsabilidad política del Gobierno de la nación? ¿Puede admitirse que, ante la negativa expresa del Congreso a exigir o determinar la responsabilidad política del Gobierno, se aproveche el cambio en la composición del Senado como consecuencia de unas elecciones autonómicas para hacer en esta Cámara lo que la otra no quiso? ¿Hay alguien en su sano juicio que pueda aceptar una interpretación de la Constitución de esta naturaleza?
Las preguntas se responden por si mismas. El Gobierno es responsable políticamente ante el Congreso de los Diputados exclusivamente, porque éste es el único órgano que resulta de una manifestación de voluntad única de todo el pueblo español en un proceso electoral único celebrado simultáneamente en todo territorio del Estado y con una finalidad única, que es la de optar por la dirección política que se quiere para el país para la duración de la legislatura.
Estas circunstancias nada mas que se dan en el Congreso, y por eso la Constitución le atribuye la materia parlamentaria de responsabilidad política del Gobierno en régimen de monopolio. El Senado es también un órgano de representación del pueblo español (artículo 66.1 de la Constitución española), pero de representación territorial (artículo 69.1 de la Constitución española). Por eso su constitución sigue el ritmo de los procesos electorales territoriales. Se trata del órgano a través del cual las comunidades autónomas participan en la manifestación de voluntad del Estado. Pero, por su propia naturaleza y composición, no pueden entrar en la materia de responsabilidad política del Gobierno. Eso choca con la dicción literal de la Constitución (artículos 99, 101, 108, 112, 113 y 114), así como con el principio democrático (artículo 1.2, en relación con los artículos 66.1, 68.1 y 69.1 de la Constitución española) y con el sentido común.
El derecho constitucional tiene su origen en la pretensión de dar racionalidad al proceso me diante el cual se constituye y se ejerce el poder en la sociedad. Con esta vocación nace, y ésa ha sido la orientación que ha presidido su desarrollo a lo largo de estos dos últimos siglos. De ahí la alergia del sistema a cualquier ruptura de la lógica interna" que lo preside, aunque tal ruptura pueda parecer inicialmente de poca importancia.
Es lo que ha ocurrido con el proceso de nombramiento de la comisión de los GAL. No por el hecho de nombrar la comisión, que el Senado puede hacerlo, sino por asignarle como objeto la determinación de las responsabilidades políticas del Gobierno. Con ello invade la competencia reservada al Congreso de los Diputados y altera el equilibrio entre los órganos del Estado establecidos en la Constitución.
