La menguante vida de la enmienda

En la presente legislatura, el Parlamento autonómico de Andalucía aprobó nueve decretos leyes y una ley (la de Presupuestos). No es algo inusual en el panorama de los parlamentos autonómicos: las Cortes de Aragón acaban la X legislatura con 21 normas aprobadas y 25 decretos leyes. Y el Congreso de los Diputados lleva aprobados 132 decretos leyes en los últimos cuatro años. La banalización del decreto ley, un procedimiento legislativo que implica mucho menos debate parlamentario, es uno de los grandes problemas de la vida pública española. El Parlamento, sea autonómico o nacional, debería ser el lugar donde se discuten minuciosamente las leyes y donde se estudian y debaten decenas de enmiendas a cualquier texto legislativo. Pero nada de esto ocurre, porque el procedimiento del decreto ley implica solo su convalidación o rechazo en su totalidad (son muy raros los casos en los que da paso después a un proyecto de ley “normal”). La desaparición de las enmiendas es un fenómeno alarmante en la vida parlamentaria y refleja una clara debilidad política.

Sería interesante que los nuevos parlamentos autonómicos que van a ser elegidos en mayo y la propia Presidencia del Congreso de los Diputados se comprometieran a explicar al final de cada legislatura, de forma pública, cuantas leyes y decretos leyes han aprobado y convalidado, y, ya puestos, qué ha pasado con las proposiciones no de ley, una iniciativa parlamentaria que presentan uno o más grupos para instar al Gobierno a realizar alguna acción. Muchas de esas proposiciones no de ley, aprobadas por la Cámara, quedan olvidadas en los cajones de los despachos y nunca más se sabe de ellas.

La vida menguante de la enmienda y la consecuente debilidad de los parlamentos ha sido comentada por numerosos expertos y muy especialmente por el profesor José Tudela, letrado de las Cortes de Aragón y secretario general de la Fundación Giménez Abad, que ha publicado numerosos estudios sobre la crisis de los parlamentos. Tudela critica la superproducción de decretos leyes y propone algunas modificaciones. “El Parlamento es hoy una institución ‘perdida”, escribe Tudela. “Con este adjetivo quiero expresar su falta de adecuación a un nuevo contexto político y social, lo que trae como consecuencia el fracaso en el ejercicio de sus funciones singulares; debilidad de su función principal, la representación política; y, en consecuencia, distancia con los ciudadanos”. Lamenta que la crisis de la pandemia se desarrollara prácticamente al margen de los parlamentos, en lugar de haber aprovechado para recuperar un papel central y, al mismo tiempo, la confianza de los ciudadanos.

Cierto que la crisis de la covid-19 justificó que el Gobierno recurriera a los decretos leyes por encontrarse en situaciones de “extraordinaria y urgente necesidad”, como exige el artícu­lo 86 de la Constitución, pero, aun así, la sobreabundancia de decretos leyes no surgió con motivo de la pandemia, sino que viene de mucho antes, prácticamente de hace una década, cuando empezaron a convalidarse más de 70 por legislatura. En el primer Gobierno de Mariano Rajoy se aprobaron 76 (uno de ellos se hizo famoso porque de una misma tacada se modificaban infinidad de normas, desde la paga de los funcionarios hasta los horarios comerciales). En poco más de cuatro años, el Gobierno de Pedro Sánchez ha enviado al Parlamento para su urgente convalidación (voto a la totalidad, sin posibles enmiendas) 132 decretos leyes. Poco a poco, pierde fuerza la idea de que en una democracia parlamentaria es trabajo del Parlamento y no del Gobierno decidir la ley y cobra fuerza la de unos parlamentos, nacionales o autonómicos, que son simplemente escenarios donde se producen enfrentamientos agrios entre Gobierno y oposición, y donde la polarización es el principal agente activo.

La idea del decreto ley como instrumento legislativo normalizado ha ido calando también en los gobiernos autonómicos. La oleada de reformas de los estatutos de autonomía de los años 2007-2008 abrió paso a esa figura (que en algunos casos no existía en los textos iniciales) que tuvo un éxito inmediato. En todos los casos se habla, como en la Constitución española, de “extraordinaria y urgente necesidad”, pero un examen detallado muestra que en la mayoría de las ocasiones pudo haberse tramitado como un proyecto de ley, con sus correspondientes enmiendas. (Como dato para el archivo, a la Constitución española se presentaron más de 3.000 enmiendas en el Congreso y más de 1.200 en el Senado).

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