El informe del letrado principal del Constitucional sobre la reforma del Gobierno: “La reiterada doctrina es no conceder la suspensión cautelar”

Juan Carlos Duque es letrado del Tribunal Constitucional desde hace 33 años y experto en derecho parlamentario. A petición de la secretaría general del tribunal de garantías, elaboró el jueves un informe sobre el recurso de amparo que presentó el PP pidiendo la suspensión cautelarísima de la tramitación de una ley. El pleno del Tribunal Constitucional, reunido de urgencia, decidió aplazar hasta el lunes su decisión con el objetivo de dar más tiempo a los magistrados para estudiar el caso. Pero Enrique Arnaldo, magistrado elegido a propuesta del PP y ponente de la resolución que se va a someter a votación, defiende desde el jueves la necesidad de admitir a trámite el recurso de amparo y la adopción de la medida cautelar que solicita la formación conservadora. Arnaldo, que era letrado en el Congreso de los Diputados y ponente habitual en actos de la fundación FAES —vinculada al PP—, entró al Tribunal Constitucional en la renovación acordada hace 13 meses.

Al informe de Juan Carlos Duque se unen otros encargados por algunos de los magistrados a los letrados que tienen asignados para que les asesoren sobre el recurso. Mientras que esos informes pueden estar influidos por el magistrado que los pide, el de Duque carece de esos condicionantes. El tribunal, además, considera a este letrado el mayor experto en derecho parlamentario de cuantos trabajan en ese órgano.

El informe de Duque, que debería orientar más que ningún otro la decisión del tribunal, plantea sus dudas y sugiere el rechazo a la adopción de una medida cautelar tan excepcional como sería suspender el procedimiento legislativo, todavía vivo y pendiente de un último pleno en el Senado.

El PP recurrió en amparo ante el Constitucional por entender que se vulneró el derecho de sus diputados a ejercer su cargo cuando la mesa de la Comisión de Justicia del Congreso admitió una serie de enmiendas a la reforma legal en marcha “manifiestamente inconstitucionales” y que carecían de “conexión de homogeneidad con el texto de la iniciativa legislativa”.

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Los momentos más tensos del Pleno del Congreso

Los grupos socialista y de Unidas Podemos presentaron una proposición de ley para derogar en el Código Penal el delito de sedición y sustituirlo por otro de desórdenes públicos agravados con una pena muy inferior. A esa proposición, los mismos grupos presentaron diversas enmiendas para reformar el delito de malversación en el Código Penal, recortando mucho las penas; y modificar las leyes orgánicas del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y del Tribunal Constitucional para cambiar las reglas sobre elección de nuevos magistrados.

Ante la solicitud de adopción de la medida cautelar, sin oír a las partes afectadas, el informe de Duque señala varios inconvenientes:

Novedosa medida cautelar en la doctrina del tribunal. “La medida cautelar solicitada —suspensión de la admisión a trámite de las enmiendas— es novedosa, hasta donde conoce este letrado, en la doctrina de este tribunal. Su concesión, sin audiencia al ministerio fiscal y a las partes personadas, reviste carácter excepcional, según resulta del tenor del propio artículo 56.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia constitucional”.

Reiterada doctrina del Constitucional: no conceder la suspensión cautelar. “En todo caso, su concesión suscita a quien suscribe dudas, en la medida en que pudiera suponer, con independencia del alcance y de los efectos de una eventual sentencia estimatoria, un otorgamiento anticipado, siquiera sea provisional, del amparo, dado que el objeto y la finalidad de la medida de suspensión viene a coincidir con el objeto de la pretensión de la demanda: la anulación de la decisión de la admisión de las enmiendas, así como la de aquellos actos y normas que pudieran derivar de la tramitación legislativa de la proposición de ley. En este sentido, es reiterada doctrina constitucional que no procede conceder la suspensión cautelar de la ejecución del acto o resolución impugnados, si con ello se puede prejuzgar o anticipar el amparo que se solicita (entre otros, en relación con recursos de amparo parlamentarios, autos del Tribunal Constitucional 26/2019; 65/2019; 42/2021).

El rechazo de la medida cautelar no haría perder la finalidad del recurso. “Además, la no adopción de la medida cautelar no haría perder necesariamente al recurso de amparo su finalidad, pues una eventual estimación de la demanda permitiría reconocer la vulneración del derecho fundamental vulnerado, aunque fuera con efectos meramente declarativos. Ello sin perjuicio de que, en caso de que la proposición de ley orgánica llegase a ser aprobada, pudiera promoverse contra ella recurso de inconstitucionalidad, en el que pudiera solicitarse, en su caso, su declaración de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad por defectos en el procedimiento legislativo”.

Se debe respetar siempre la autonomía parlamentaria en la medida de lo posible. “En las precedentes consideraciones abunda, además, el interés general que conlleva la ejecución de los actos y decisiones de los poderes públicos, amparados, como están en la presunción de legitimidad que alcanza a todas sus actuaciones, presunción inherente a la entera actividad pública (legislativa, ejecutiva y judicial). Cuando, como en este caso, se trata de actos provenientes de órganos parlamentarios, se une, también, la característica y esencial autonomía parlamentaria que, como tal, ha de respetarse siempre en la medida de lo posible (autos del Tribunal Constitucional 190/2015; 26/2019; 18/2002; 42/2021).

El letrado experto en derecho parlamentario recuerda, no obstante, “el amplio margen de apreciación que corresponde en este extremo al tribunal, lo que confiere un margen de discrecionalidad a la decisión de la adopción o no de la medida cautelar”.

La palmaria inconstitucionalidad de la enmienda no está clara. Duque también analiza el deber de los parlamentos de no admitir a trámite normas de palmaria inconstitucionalidad. El único caso de suspensión cautelar de un acto parlamentario que acordó el Tribunal Constitucional tuvo lugar el 5 de octubre de 2017 cuando, a petición del grupo parlamentario del PSC, suspendió un pleno del Parlament de Cataluña previsto para el 9 de octubre con la finalidad de declarar la independencia tras el referéndum ilegal celebrado el 1 de octubre. El letrado explica por qué las enmiendas ahora recurridas no se parecen en nada a aquel caso, donde el pleno para declarar la independencia se convocaba en aplicación de otras leyes y de otros actos aprobados por el parlamento catalán que habían sido declarados previamente inconstitucionales por el Tribunal.

“Más dudas me suscita la denunciada lesión del derecho al ejercicio del cargo representativo como consecuencia de haber admitido a trámite la Mesa de la Comisión enmiendas que resultan palmariamente inconstitucionales (...). El tribunal ha identificado como supuestos en los que puede apreciarse el incumplimiento consciente del deber de inadmitir iniciativas que incumplan lo resuelto por él cuando la iniciativa o propuesta traiga causa de un acto o de una norma que se encuentren suspendidos en un proceso constitucional o que suponga una infracción de una medida cautelar adoptada en el mismo o, en fin, que sea aplicación o reiteración de un acto o norma que haya sido declarado inconstitucional. En principio, no parece que quepa incardinar en ninguno de estos supuestos el caso ahora considerado”, añade.

La última decisión es del pleno del tribunal. El letrado que firma el informe pedido por la secretaría general del Constitucional recuerda, no obstante, “el amplio margen de apreciación que corresponde en este extremo al tribunal, lo que confiere un margen de discrecionalidad a la decisión de la adopción o no de la medida cautelar”.

El informe encargado por el ponente del caso

Herminio Losada González, letrado del Tribunal Constitucional, elaboró un informe por encargo del magistrado Enrique Arnaldo, elegido a propuesta del PP, en el que apoya la admisión a trámite del recurso de amparo de la formación conservadora y la suspensión cautelar de la tramitación legislativa. Apoyado en ese informe, Arnaldo está dispuesto a defender ante el pleno del Tribunal Constitucional, convocado para el lunes, la necesidad de suspender la tramitación de la reforma legal, pendiente de aprobación en el pleno del Senado fijado para el jueves. El pleno del tribunal está compuesto por 11 magistrados, de los que la mayoría (seis) fueron elegidos a propuesta del PP, el partido que ha presentado el recurso de amparo.

“La enmienda no puede servir para dar vida a una realidad nueva”. El letrado Losada sostiene en su informe que hay que admitir a trámite el recurso del PP porque no es “inverosímil prima facie la alegada vulneración del derecho de participación política de los diputados recurrentes, atendiendo a la doctrina constitucional sobre el ejercicio del derecho de enmienda y la relación de homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se pretende modificar (Sentencias 119/2011, de 5 de julio, 136/2011, de 13 de septiembre, y 172/2020, de 19 de noviembre). La enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una, también, nueva iniciativa”. “La relación de homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se pretende modificar (SSTC 119/2011, de 5 de julio y 136/2011, de 13 de septiembre). Se trata del supuesto previsto en la 155/2009, de 25 de junio, FJ 2, letra f)], que también sería posible apreciar en el presente asunto, si se tiene en cuenta que, según parece, los letrados del Congreso advirtieron de la inconstitucionalidad de las enmiendas en cuestión, atendida la doctrina constitucional sobre la relación de homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se pretende modificar”.

“El pleno podría acordar la admisión a trámite y la suspensión de la tramitación”. El letrado asignado a Enrique Arnaldo informó el jueves de que, “dada la urgencia y relevancia del asunto”, podría ser examinado por el pleno del Constitucional para “dictar el auto acordando la admisión y, asimismo, la suspensión del acuerdo de la mesa de la Comisión de Justicia de admitir a trámite las enmiendas impugnadas en este recurso de amparo”.

Además, el letrado considera que el asunto reviste “especial trascendencia constitucional, toda vez que el recurso puede dar ocasión al Tribunal Constitucional para aclarar o cambiar su doctrina”.

“Concurre la urgencia excepcional para acordar la medida”. “Cabe apreciar, en efecto, que concurre en el presente caso la urgencia excepcional a que se refiere el art. 56.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para acordar la medida de suspensión cautelar, toda vez que la ejecución del acto parlamentario impugnado produciría un perjuicio a los recurrentes de imposible o muy difícil reparación que haría perder su finalidad al recurso de amparo”. “En efecto, la alegada vulneración de los derechos fundamentales garantizados por el art. 23 de la Constitución se habría consumado si el Pleno del Congreso vota y aprueba las enmiendas en cuestión”.

“La suspensión cautelar no impide que se puedan usar los cauces previstos para esa iniciativa legislativa”. “Por otra parte, la suspensión cautelar del acuerdo de la Mesa de la Comisión de Justicia por el que se admiten a trámite las referidas enmiendas a las que los recurrentes reprochan la lesión de sus derechos no ocasionaría una perturbación grave a un interés constitucionalmente protegido, ni a los derechos fundamentales o libertades de otra persona, pues no imposibilita que el Congreso de los Diputados y el Senado puedan utilizar los procedimientos legislativos previstos en los reglamentos de las Cámaras para dar cauce, dentro de los límites constitucionales, a las iniciativas legislativas que se puedan proponer”.

Informes de otros letrados, en este caso asignados a magistrados progresistas, niegan los argumentos que esgrime Hermino Losada y manifiestan que, de aceptarse el recurso del PP, sería tanto como asumir “un mecanismo de control previo de la constitucionalidad de la norma por la vía del amparo parlamentario, recuperando un sistema de control preventivo que no está previsto en la Constitución”. Así, aseguran que las enmiendas recurridas por su supuesta “inconstitucionalidad” no lo son, porque no se encuentran dentro del supuesto de “incumplimiento manifiesto del deber constitucional de acatar lo resuelto por este tribunal”, como sí ocurrió con motivo de la convocatoria de un pleno en el Parlamento catalán para aprobar la declaración de independencia. Además, esos informes rechazan que se pueda producir en este caso un perjuicio de imposible o muy difícil reparación porque aún es posible que la ley no alcance la mayoría necesaria para ser aprobada y, en cualquier caso, no habría lesión irreparable porque las enmiendas recurridas aún están en plena tramitación parlamentaria. “Suspender cautelarmente el proceso legislativo”, ahora en el Senado, “sería, indudablemente, interferir de forma desproporcionada en el ejercicio del derecho de participación política de los recurrentes en amparo y de todos los demás miembros de la Cámara”.