PP, Vox, Bildu y la legislación

Bildu ha vuelto a entrar en la precampaña electoral. Habrá quien se rasgue las vestiduras por las declaraciones del delegado del Gobierno en Madrid y quien las aplauda. Quizás unos y otros desconozcan un dato importante: en la votación de las leyes, no es infrecuente que Vox, PP, ERC y Bildu voten lo mismo y, curiosamente, a favor de iniciativas legislativas promovidas por el Gobierno de coalición (PSOE-Unidas Podemos). Este es uno de los corolarios del estudio de la actividad legislativa de la XIV Legislatura que no podemos obviar.

Como académicos creemos que, además de encuestas y programas electorales, la ciudadanía necesita evidencias para evaluar lo que han hecho sus representantes, pues las elecciones sirven como mecanismo de rendición de cuentas en las democracias y, no olvidemos, alrededor del 50% de los parlamentarios suele repetir de una legislatura a otra. El análisis de las votaciones que se realizan en el Congreso de los Diputados indica que la legislatura que ha terminado se caracteriza por una baja productividad legislativa, apoyos bajos a las leyes aprobadas y una dificultad para alcanzar acuerdos en comparación con otras legislaturas. Aun así, el Gobierno se ha apuntado 22 tantos al conseguir que otras tantas de sus iniciativas legislativas sean aprobadas sin oposición. Veamos estas características.

Escasa producción legislativa. Por término medio, se aprueban por votación favorable en el Congreso 156 leyes por legislatura, siendo la más productiva la primera tras aprobar la Constitución (269 leyes aprobadas). En esta legislatura, sus señorías han aprobado 118 leyes, lo que la convierte en la menos productiva de la democracia con la excepción de la corta y convulsa XII Legislatura (2016-2019), que comenzó con el Gobierno del PP y terminó con el PSOE en el Gobierno tras una moción de censura (32 leyes).

Importancia relativa del Legislativo. La tónica en el parlamentarismo es que el Ejecutivo domina en la iniciativa legislativa. Por ejemplo, por término medio, el 85% de las leyes aprobadas en cada legislatura las inicia el Ejecutivo. La legislatura constitucional (95%) y la X (93%) tienen el récord. En la legislatura recién concluida, el Legislativo toma la iniciativa en el 22% de los casos, convirtiéndola en la segunda (tras la legislatura anterior) en la que los grupos parlamentarios han iniciado más frecuentemente el procedimiento legislativo.

Menor apoyo medio a las leyes aprobadas. Los grupos parlamentarios suelen hacer un esfuerzo por conseguir el concurso de otros grupos para aprobar leyes. Por ejemplo, desde 1977, una ley es aprobada por término medio con el 90% de votos afirmativos o abstenciones o, lo que es lo mismo, con el rechazo del 10% de los votos. Se trata de un apoyo alto que contrasta con el nivel de decibelios observado en el Congreso. Sin embargo, en esta legislatura el apoyo medio obtenido por las leyes (81%) es el segundo más bajo de la democracia, casi igualada con la legislatura X con mayoría absoluta del PP (80%).

El grado en que la oposición se incorpora a la aprobación de las leyes es bajo. En esta legislatura, el índice de inclusividad es de 0,68, solo por encima del de la X. Téngase en cuenta que desde 1977 la inclusividad media es de 0,81 en una escala de 0 a 1 donde 0 implica que solo votan a favor o se abstienen quienes apoyan al Gobierno y 1 que los rivales no se oponen en la votación. En este sentido, destaca el hecho de que un cuarto de las leyes (26%) ha sido aprobado sin ningún voto negativo, que se convierte en un tercio (32%) si se incluyen los casos en los que solo uno o dos representantes han votado en contra.

A diferencia de lo que podría pensarse, de las leyes originadas en el Ejecutivo (92), un cuarto (24%) se aprueba sin oposición ninguna, proporción que sube al tercio (32%) si se consideran también las aprobadas con la oposición de solo uno o dos representantes. Por ejemplo, la del ingreso mínimo vital, contra el dopaje, relativas a los efectos de la covid-19, reforma de dos Estatutos y eliminación de aforamiento en Cantabria y Baleares, declaración de un parque natural, limitación de gases de efecto invernadero y algunas leyes de género. Estas, y otras leyes que regulan aspectos que afectan a la vida de la ciudadanía, muy probablemente, no se derogarán en la próxima legislatura so pena de incurrir en importantes contradicciones.

Estos rasgos generales se explican por la composición de las Cámaras en esta última legislatura y, en particular, por la composición del llamado bloque de investidura. Un Parlamento más fragmentado reduce la producción legislativa porque cada iniciativa legislativa obliga a negociar a múltiples bandas. Parte de ese complejo equilibrio también implica que el Gobierno ha de compartir la iniciativa con sus socios en el Parlamento, ya que estos otros partidos aspiran igualmente a promover sus agendas legislativas a cambio de sus apoyos al Gobierno. Otra cuestión es el grado de apoyo medio a las leyes. En principio, si las mayorías son exiguas (y variables), la proporción de votos a favor será inferior que cuando las mayorías son amplias (y estables).

El bajo grado de inclusividad es, en gran parte, efecto de la polarización en bloques ideológicos. La polarización desincentiva la transversalidad y crea burbujas ideológicas que suelen dificultar las negociaciones. Se generan así escenarios en los que existe poco interés en incorporar a los rivales, cuando no se les deslegitima despreciando su derecho a ser escuchados, ya estén en el Gobierno o en la oposición. Sin embargo, en una parte no despreciable de la actividad legislativa PP, Vox, Bildu y ERC, por poner solo unos ejemplos, han votado conjuntamente las iniciativas legislativas provenientes del Gobierno de coalición. Conocer esta evidencia puede ayudar a la ciudadanía a entender mejor cómo funciona la política y a los candidatos a bajar el nivel de decibelios, aunque en campaña se antoja una misión imposible.