Así tomó la UE una solución sin precedentes para iniciar la adhesión de Ucrania

La próxima vez que el primer ministro húngaro, Viktor Orbán, se vea con su aliado Vladímir Putin tendrá una excusa que darle. También a la ciudadanía ante la que clama contra Ucrania y contra los “burócratas de Bruselas”. Él nunca respaldó explícitamente que la Unión Europea abriera negociaciones con Ucrania, el país invadido por decisión del autócrata ruso. Cuando el resto de los líderes comunitarios lo hicieron el jueves por la tarde, el ultraconservador salió de la sala, bendijo el compromiso político por silencio administrativo y prefirió mostrar después su rechazo en las redes sociales: “Es una decisión completamente insensata, irracional y equivocada”. En vano, porque al no mostrar su rechazo donde de verdad cuenta, en el Consejo Europeo, ha dado su respaldo a la decisión de los demás. La historia de cómo se lanzaron las negociaciones para sumar a Kiev al club comunitario se recordará en los manuales europeos como inusual, inédita. La fórmula incluye esa costumbre tan típica de Bruselas de buscar soluciones para todo, la avanzadilla de un dirigente alemán y una sugerencia para salir a tomar café en una cumbre tensa y crucial para la unidad de Europa.

Orbán lleva años siendo el gruñón de las cumbres europeas, amenazando con vetar medidas en las que se requiere la unanimidad de todos los Estados miembros. Raramente acaba haciéndolo. Pero hace semanas, cuando envió una carta al presidente de Consejo Europeo, Charles Michel, exigiendo una revisión total de la estrategia común con Ucrania, elevó el tono y muchos creyeron iba en serio. Y en esta ocasión lo que había sobre la mesa no era menor: abrir las negociaciones con Kiev para su adhesión al club comunitario, una decisión cargada de simbolismo político que ahonda la integración de Ucrania en el bloque occidental, algo que Moscú aborrece y considera una agresión.

Ante esa posibilidad, las instituciones comunitarias y las capitales más relevantes se movilizaron para disolver el nuevo chantaje de Budapest y convertirlo en otra bravuconada de alguien que ha hecho de Hungría un “régimen híbrido de autocracia electoral”, según la Eurocámara. Michel viajó a la capital húngara. Orbán fue a cenar a París con el presidente francés, Emmanuel Macron. El jefe del Ejecutivo español, Pedro Sánchez, lo llamó por teléfono… Y el mismo jueves, coordinados por el presidente del Consejo, los líderes de los cuatro grandes del club comunitario, Macron, el canciller alemán, Olaf Scholz, más Michel y la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, en conjunto se reunieron con él mientras el resto esperaba algún tipo de salida.

En algún punto de todas de esas conversaciones se dio con la solución: Orbán saldría de la sala cuando llegara el momento de dar el visto bueno a la parte de las conclusiones del Consejo Europeo que apoyan abrir conversaciones con Ucrania para su adhesión. La coreografía la había sugerido el canciller alemán, que, llegado el momento, apuntó al húngaro que quizá era el momento de irse a tomar un café, según explican varias fuentes comunitarias. Tras las andanadas anteriores, en los corrillos diplomáticos de la cumbre se había comentado que se echaba de menos a la alemana Angela Merkel, capaz de mirar a los ojos a Orbán y meterle en la senda común. Scholz, a quien no le gusta ni recibir ni dar sorpresas y a quien algunos le reprochan cierta falta de timón en su estrategia europea, mientras está centrado en la política interna con una coalición de Gobierno complicada, fue así el encargado de completar una estrategia inédita. “Fue algo acordado y se hizo de forma constructiva”, apuntaban varias fuentes el jueves por la noche.

Sin llegar a confirmar si la idea fue propia o fruto de un acuerdo en el marco de las muchas reuniones mantenidas en los últimos días —solo admitió que la “tanteó un poco” antes de lanzarla en el pleno con los demás mandatarios—, Scholz explicó en rueda de prensa que fue tras todas las conversaciones, y cuando vio a sus colegas discutiendo en la sala cerrada cuando decidió lanzar la fórmula novedosa. “Creo que fue el momento adecuado para plantearlo, habíamos tenido muchas conversaciones bilaterales y luego una amplia con todos los jefes de Estado y de Gobierno y consideré que había llegado el momento de preguntar si era posible una decisión de esta manera, y la respuesta fue que sí”, relató.

En cualquier caso, “no fue un truco”, subrayó el alemán. “Le propuse al primer ministro húngaro que nos permitiera tomar la decisión en su ausencia y se pensó la propuesta. Yo le había pedido que se lo pensara un momento, que no respondiera de forma inmediata y espontánea. Respondió que iba a aprovechar la propuesta. Y entonces tomamos la decisión a 26 en la sala”.

Scholz defendió que se actuó “de acuerdo con las reglas”. Pero también reconoció que la fórmula no es “algo que se pueda hacer cada vez” y que lo ideal es buscar un acuerdo como el que ahora intentan con la revisión del presupuesto plurianual que incluye un importante salvavidas económico para Ucrania. “Los consensos no caen del cielo como el Espíritu Santo, hay que trabajarlos y la solución no puede ser siempre que alguien salga por la puerta”, ironizó. Ese es un recurso “solo para momentos especiales”, acotó.

Es la primera vez que ocurre algo así. Desde que entró el vigor el Tratado de Lisboa en 2009, nunca un jefe de Estado o de Gobierno ha dejado de fijar su posición directamente o delegando en un colega de otro país si no va a estar presente (los españoles suelen confiar en los portugueses). Pero tampoco hay dudas jurídicas de que el paso dado es válido. Los tratados señalan que el Consejo aprueba sus conclusiones por consenso, pero en esa noción la ausencia cabe como apoyo porque el rechazo debe ser explícito.

Otras veces se han buscado otras fórmulas para eludir los vetos, como poner una nota al pie de página en la que se explicita la disconformidad de un país o que sea el presidente del Consejo Europeo quien asuma las conclusiones en las que coinciden todos menos uno. Esta vez no era posible y aunque no hay dudas sobre la validez legal de lo realizado, también hay fuentes jurídicas que subrayan que “la apertura de negociaciones de adhesión es una decisión de naturaleza eminentemente política”. Es una forma de decir que no hay ningún precepto que obligue legalmente a que los líderes respalden el comienzo formal de negociaciones, sino que es una costumbre de la UE.

“Fue una pantomima para que Orbán salvara la cara”, apunta Ignacio Molina, investigador sénior del Real Instituto Elcano especializado en la UE. Él apunta a una situación parecida en los años sesenta del siglo pasado, cuando el entonces presidente francés, el general Charles de Gaulle, obligó a sus ministros a dejar la silla francesa vacía en el Consejo de la UE (el Consejo Europeo era en esa época un órgano informal) por estar en desacuerdo con una decisión sobre política agrícola. Esa decisión paralizó el proyecto europeo, recuerda, porque los demás socios entendían que sin los franceses todo quedaba deslegitimado. Aunque Molina subraya en pocas palabras la diferencia: “La UE a seis no es igual que a 27. Francia no es Hungría. Y De Gaulle no es Orbán”.

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