El FMI alerta sobre subsidiar la innovación de sectores concretos como la IA: “Induce a altos costes fiscales”

“El diseño importa”. Con estas tres palabras, el Fondo Monetario Internacional (FMI) alerta de que las ayudas públicas a la innovación enfocadas a sectores específicos, una herramienta en auge en todas las latitudes en un intento de reavivar la productividad y el crecimiento, no siempre suponen una “receta mágica”. Al contrario, hay un riesgo elevado de que tengan un efecto perjudicial si están mal diseñadas: “Pueden inducir a altos costes fiscales”. Apoyar la investigación y el desarrollo en sentido más amplio, a través de un mix de políticas, tiene, en cambio, el potencial de impulsar la actividad: la actividad podría avanzar un 2% en media en las economías avanzadas con un aumento de los incentivos a la I+D del 0,5% del PIB —equivalente a duplicar el gasto actual de la OCDE—, y los beneficios también se trasladarían a la ratio de deuda, en máximos desde de la pandemia, con una rebaja de medio punto en ocho años.

Estas son algunas de las conclusiones que destaca el Fondo en su informe Expanding Frontiers: Fiscal Policies for Innovation and Technology Diffusion (Ampliando fronteras: políticas fiscales para la innovación y la difusión de tecnología), publicado este miércoles. En él presenta un nuevo marco para analizar el papel de las políticas públicas en la promoción de la innovación y la difusión de la tecnología, en un contexto en el que el ritmo de crecimiento de la productividad, clave para el avance de la economía y la mejora de la calidad de vida, está estancado y las perspectivas para el medio plazo no son halagüeñas. La deuda está en niveles récord y hay retos mayúsculos en el horizonte, como el cambio climático y el envejecimiento de la población.

En las últimas décadas, el gasto destinado a la I+D pública se ha quedado atrás y se ha incentivado la investigación del sector privado, que tiene, sin embargo, un enfoque principalmente comercial también cuando la financiación procede del Estado. Más recientemente, muchas grandes economías, preocupadas por la seguridad nacional y económica, han apostado por impulsar la innovación en sectores concretos, unas políticas industriales se han hasta triplicado en los últimos 10 años en las economías avanzadas, del 20% sobre el total de medidas comerciales hasta el 60%. Un ejemplo son los grandes planes anunciados a bombo y platillo por las mayores economías del mundo, desde la Ley de chips y la de Reducción de la Inflación de EE UU, el Pacto Verde Europeo, las políticas de subsidios chinas a varias industrias o la ley K-Chips de Corea del Sur.

“La política industrial para la innovación [entendida como nuevos productos o procesos] está experimentando un resurgimiento en muchas grandes economías, y esto está motivado en parte por las preocupaciones sobre la seguridad económica y energética, así como por la esperanza de reactivar el deslucido crecimiento de la productividad”, resume Era Dabla-Norris, una de las autoras del estudio. “Pero la historia muestra que lograr una política industrial adecuada puede ser una tarea difícil, y hay muchas advertencias sobre errores políticos, altos costos fiscales y efectos de contagio negativos para otros países. No debería considerarse una cura mágica para el crecimiento lento”.

El informe desglosa cómo los créditos fiscales a las empresas se han triplicado desde el año 2000 en los países de la OCDE, mientras que la inversión pública en I+D no ha avanzado: lleva dos décadas estancada en el 0,5% del PIB. Más en general, alerta de que el gasto público a la innovación se ha ido apoyando “en subsidios costosos y generosas ventajas fiscales” que pueden hasta ser contraproducentes para la productividad y el crecimiento y que son efectivas solo bajo estrictas condiciones. En primer lugar, las políticas industriales tienen que generar beneficios sociales calculables, como la reducción de las emisiones contaminantes. Por otro lado, los Gobiernos deben tener una fuerte capacidad de administración e implementación de las mismas políticas industriales, que a la vez no deben discriminar las empresas extranjeras, debido a que muchos Estados dependen de la I+D procedente del exterior y que se podrían generar guerras comerciales que cortocircuiten la difusión de la innovación y “una costosa carrera en materia de subsidios y restricciones comerciales”.

El estudio proporciona algunos ejemplos, positivos y negativos. La apuesta que hizo Europa por Airbus en los años setenta, por ejemplo, fue un éxito: rompió el monopolio de Boeing y generó externalidades positivas para otros sectores. Sin embargo, el conglomerado ha sido recientemente protagonista una disputa comercial con su rival estadounidense que ha generado tensiones internacionales. El plan chino de 2009 para impulsar el coche eléctrico, cuando aún se trataba de una tecnología en ciernes, también ha dado un acelerón a la innovación y ha convertido el país en líder del sector, pero el coste de las ayudas públicas hubiera podido ser menor si se hubieran podido cuantificar mejor los beneficios. El programa lanzado por Japón en los años ochenta para favorecer la inversión en computación e inteligencia artificial, sin embargo, fue un fracaso.

El mix de políticas por el cual aboga el informe incluye investigación pública en los campos fundamentales, incentivos fiscales para que las empresas innoven y subsidios a la I+D, herramientas que considera entre las más rentables económicamente y que deberían tener un alcance más amplio en lugar que solo estar enfocadas a industrias específicas. Pero también en este caso hay que cuidar el diseño para que generen beneficios en la innovación y el crecimiento. Por ejemplo, las subvenciones son más útiles en las primeras etapas de la innovación, y los beneficios fiscales no deberían beneficiar solo a las grandes empresas.

Margen fiscal

No todos los países tienen el músculo suficiente para fomentar la innovación en sus mercados internos, como han hecho China o EE UU con sus grandes despliegues de ayudas de Estado. Y aunque es verdad que la inversión en este campo se compensa en el largo plazo, aquellos países con poco margen deberían antes revisar su gasto y recolectar más ingresos a través de reformas fiscales.

En los mercados emergentes y en vías de desarrollo, elevar un punto porcentual del PIB la inversión en educación les ayudaría a avanzar tecnológicamente e impulsaría su economía en hasta un 1,9% en el medio plazo. Fortalecer los impuestos al valor agregado y reducir los incentivos fiscales ineficaces podría incrementar los ingresos anuales hasta en un 1% del PIB en estos mercados, considera el Fondo.

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