Aeropuertos españoles: la hora del cambio
En la reciente presentación del Informe Económico 2007, el presidente del Gobierno anunció la inminente reforma de nuestro modelo aeroportuario. En concreto, las medidas anunciadas fueron tres: 1. Separación de las actividades de control de tráfico aéreo y gestión aeroportuaria, actualmente realizadas conjuntamente por el ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA); 2. Participación de las comunidades autónomas en la gestión de los aeropuertos, y 3. Entrada del sector privado.
Estas medidas son a priori positivas y apuntan hacia un cambio necesario en la organización de los aeropuertos, ya que nuestro modelo -basado en la propiedad y gestión pública de una amplia red de 47 aeropuertos, y centralizado a nivel nacional en cuanto a las decisiones de inversión y las tasas cobradas por la utilización- resulta peculiar dentro del contexto de la Unión Europea y otros países desarrollados que han orientado sus modelos con otras directrices.
La reforma de AENA debería contemplar la transferencia de los aeropuertos regionales
La entrada de la iniciativa privada en los aeropuertos es una medida positiva
En el caso de España, además resulta reseñable la falta de información absoluta que existe sobre la contabilidad individualizada de cada aeropuerto -una situación que arrastramos desde 1998 cuando el PP decidió que el apagón estadístico incluía también las cuentas de AENA que hasta esa fecha se publicaban, y que los gobiernos del PSOE han mantenido desde 2004-. Por ello, a las tres medidas anunciadas habría que pedir que se añadiera una cuarta: publicidad y transparencia de la contabilidad de los aeropuertos españoles. La desinformación sobre estas cuentas públicas impide conocer cuáles son los subsidios cruzados que actualmente existen desde los aeropuertos a las actividades de navegación aérea y, sobre todo, desde los aeropuertos financieramente rentables a aquellos otros que no lo son.
Por todo ello, bienvenidos sean los cambios que ha anunciado el Gobierno para los aeropuertos españoles, pero habrá que leer con cuidado la letra pequeña de los planes de reforma, porque corremos el riesgo de cambiarlo todo para terminar con un modelo peor que el actual.
La experiencia internacional puede servirnos como guía para reorientar la organización de nuestros aeropuertos. Pese a que cada país tiene su propio modelo aeroportuario, hay dos tendencias que han seguido gran parte de los países desarrollados en las últimas décadas: a) transferencia de la propiedad de aeropuertos pequeños desde el ámbito nacional al regional/local, y b) entrada del sector privado en la gestión de aeropuertos medianos y grandes, habitualmente a través de contratos de concesión.
Aunque algunos países inicialmente tenían redes extensas de aeropuertos que integraban instalaciones pequeñas conjuntamente con grandes aeropuertos comerciales, durante los años ochenta y noventa varios gobiernos federales/nacionales han ido transfiriendo la propiedad y gestión de los aeropuertos pequeños a otras administraciones de ámbito regional o local (los ejemplos más claros de esta tendencia son los casos de Canadá y Australia). En España, la red de AENA incluye 16 aeropuertos que en 2007 no llegaron a las 15.000 operaciones/año, o lo que es lo mismo, en promedio aterrizaron o despegaron menos de tres aviones/hora en cada uno de estos aeropuertos.
En cuanto a la participación privada, los aeropuertos grandes son potencialmente muy rentables, pero dicha rentabilidad requiere de una gestión eficiente y exige elevadas inversiones, por lo que las restricciones presupuestarias han llevado a muchos países a buscar activamente la entrada de empresas privadas que aporten financiación a los aeropuertos y logren una mayor eficiencia frente a alternativas de gestión pública. El caso del Reino Unido fue pionero en Europa -la transferencia al sector privado de sus principales aeropuertos se remonta a 1987-, pero esquemas similares de entrada de empresas privadas en los aeropuertos más importantes de cada país se han seguido en los últimos años en Alemania, Francia, Italia, Dinamarca, Bélgica, Austria e Irlanda.
A la vista de estas tendencias globales observadas en los países de la UE y en otras regiones del mundo, la reforma del modelo actual de AENA debería idealmente seguir esas dos líneas: descentralización/transferencia de los aeropuertos regionales y participación del sector privado en la gestión de los grandes aeropuertos.
Si nuestro proceso de descentralización/apertura a la participación de las comunidades autónomas se diseña mal, corremos el riesgo de acabar generando un serio problema de sobreinversión en aeropuertos. Si pasamos del modelo actual a otro en el que los gobiernos autonómicos decidan las inversiones y luego reciban financiación del gobierno central para acometerlas, es previsible que todas las comunidades autónomas iniciarán pronto ampliaciones de los aeropuertos para dotarlos de capacidad para tener vuelos directos a las principales capitales europeas. En un contexto de cambios generados por la extensa nueva red ferroviaria de alta velocidad que va a desplazar muchos flujos de tráfico aéreo, no tiene sentido económico dedicar un elevado volumen de recursos a multiplicar la capacidad aeroportuaria, especialmente si ésta no se orienta en línea con las demandas de las compañías aéreas.
Parece razonable que los gobiernos autonómicos tengan voz en la gestión de los aeropuertos, que son infraestructuras importantes para sus territorios, pero habría que aplicar un mecanismo de corresponsabilidad en la financiación de inversiones en el caso de que éstas también se descentralicen. Y en el proceso de reforma podría avanzarse un paso más: transferir los aeropuertos pequeños, junto con la financiación adecuada para mantener la actividad de aquellos que socialmente se consideren necesarios. Disponer de información sobre cuál es el coste real de estos aeropuertos para el presupuesto público sería una medida útil para valorar si queremos mantenerlos operativos o dar accesibilidad a la población a la que sirven a través de otros modos de transporte alternativos.
En cuanto a la entrada de la iniciativa privada en los aeropuertos españoles, de nuevo, sobre el papel es una medida positiva, pero habría que concretarla bien. Dada la dimensión de la red española de aeropuertos, es factible que puedan diseñarse al menos cuatro o cinco concesiones que podrían dinamizar considerablemente nuestro modelo aeroportuario. Diseñar unos paquetes concesionales adecuados (que pueden incluir un único aeropuerto o pequeñas redes combinando varios aeropuertos de distinto tamaño), redactar contratos adecuados a las necesidades de cada paquete y otorgarlos a través de concursos internacionales que garanticen la competencia entre operadores serían recomendaciones para lograr una participación privada con éxito en la gestión de los principales aeropuertos españoles.
En resumen, el Gobierno nos ha anunciado que al fin se avecina una etapa de turbulencias para el modelo aeroportuario español. Confiamos en que quienes piloten ese proceso sepan ponernos en la senda de aterrizaje hacia un nuevo modelo eficiente que responda a nuestra realidad territorial y al contexto de los países desarrollados en el que competimos, y eviten que acabemos con un nuevo modelo híbrido público-privado que no obtenga ninguna ganancia de eficiencia por introducir al sector privado y que genere nuevas distorsiones por introducir más agentes del sector público en la toma de decisiones.
Gustavo Nombela es director de la Cátedra de Economía de Infraestructuras y Transporte de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA).
