¿Una Constitución para Europa?
Acaba de inicar su andadura la Convención convocada por el Consejo Europeo de Laeken para examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la Unión Europea en el momento crucial en que ésta se prepara a una ampliación sin precedentes con la adhesión de 10 nuevos Estados miembros. La Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea, adoptada el pasado 15 de diciembre, pone de manifiesto que la Convención está llamada a preparar respuestas de naturaleza constitucional a esas cuestiones.
Aunque en el pasado ha habido diversos proyectos que han tenido por objeto la idea de una Constitución europea (por ejemplo, en el marco del Parlamento Europeo, los proyectos Spinelli, de 1984, y Herman, de 1994), el proyecto constitucional que pueda surgir a partir de la declaración de Laeken presentará la importante novedad de ser el resultado de un proceso iniciado de forma oficial por los gobiernos de los Estados miembros.
Para entender el alcance del debate constitucional que ahora se perfila, conviene contrastar sus objetivos con la situación actual de la Unión Europea, en la que los tratados básicos que han creado las Comunidades Europeas y la Unión Europea, y en particular el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (antes Comunidad Económica Europea), han sido y son frecuentemente caracterizados como 'constitución comunitaria', no sólo por buena parte de la doctrina jurídica, sino también por el Tribunal de Justicia, que ha calificado al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE) como la 'carta constitucional de una Comunidad de Derecho'.
El sentido de esta caracterización es el de una calificación analógica que resulta legítima y útil en la medida en que permite poner de manifiesto que los tratados constitutivos desempeñan la función de una constitución en el sistema jurídico de la Comunidad y de la Unión Europea. Esta función constitucional tiene distintas manifestaciones, entre las cuales me parece importante subrayar, sin ánimo de exhaustividad, que los tratados constituyen la norma suprema en la jerarquía normativa del sistema, el fundamento de las competencias de la Comunidad -y, por consiguiente, la norma de delimitación de competencias entre ésta y los Estados miembros-, establecen algunos principios fundamentales del ordenamiento comunitario (ciudadanía de la Unión, no discriminación por razón de nacionalidad, libertades económicas fundamentales, etcétera) y, en definitiva, son la base de un sistema jurídico que corresponde a las exigencias de un Estado de derecho, lo que permite que la Comunidad Europea pueda ser considerada como una Comunidad de derecho, cuyo poder está sometido a límites propios de un orden constitucional.
Esta consideración funcional de los tratados como constitución en sentido jurídico tiene sus limitaciones. No hay que olvidar que se trata de tratados internacionales, que sólo pueden ser modificados con el consentimiento de todos los Estados miembros, lo cual lleva consigo la necesidad de que cualquier modificación cualitativa del sistema europeo resulte asumible por cada uno de los sistemas constitucionales de los Estados miembros. Al mismo tiempo, desde el punto de vista político, la legitimidad de la 'Constitución' comunitaria no es una legitimidad directa, sino mediata, canalizada a través de los Estados miembros.
¿En qué medida el debate sobre la Constitución europea que se perfila ahora va más allá, en cuanto a sus objetivos, de la situación actualmente existente?
Hay un punto clave sobre el cual no debemos engañarnos: no se piensa seriamente -al menos a corto y medio plazo- en un objetivo distinto de un tratado constitucional, es decir, un instrumento que, lleve o no el título de 'Constitución', seguirá siendo formalmente un tratado internacional (o un conjunto de tratados internacionales). Desde este punto de vista no hay, pues, grandes novedades.
En cambio es nueva la ambición de establecer una constitución en sentido material que, no sólo por su contenido, sino además a través de ciertos elementos simbólicos, pueda ser percibida y entendida como tal Constitución por los ciudadanos europeos y no solamente por los juristas. Entre los elementos simbólicos que más importancia podrían tener se encuentra la posible incorporación al futuro texto constitucional de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Nuevo es igualmente el método, que por vez primera no será, al menos en la fase inicial, el clásico método intergubernamental de la conferencia diplomática que hasta ahora se ha venido utilizando siempre, sino un método que se aproxima más al modelo constituyente: una compuesta por representantes de los gobiernos, de los parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo y de la Comisión, en la que también estarán representados los Estados candidatos a la adhesión. Se trata de un método que ya se ha utilizado anteriormente con bastante éxito con el objetivo más limitado de la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales.
A mi juicio, la novedad del método está a la altura de la ambición proclamada, lo que, por supuesto, no garantiza el éxito, pero crea condiciones para hacerlo posible al proporcionar al proceso una flexibilidad inicial de la que carece una negociación intergubernamental, así como un grado mayor de transparencia y de legitimidad democrática. No es poco.
En lo que al objeto del debate constitucional se refiere, la Declaración de Laeken destaca cuatro temas: un mejor reparto y definición de las competencias en la Unión Europea, la 'simplificación de los instrumentos de la Unión' (que hace referencia fundamentalmente a la clarificación de la tipología de actos de las instituciones), más democracia, transparencia y eficiencia en la organización institucional, y el 'camino hacia una Constitución para los ciudadanos europeos', que hace referencia a la simplificación y reorganización de los tratados, a la adopción de un texto constitucional y a la incorporación al mismo de la Carta de los Derechos Fundamentales.
Entre todos estos importantes temas voy a centrarme en el debate sobre el reparto y definición de las competencias, que tiene carácter fundamental, ya
que plantea, en definitiva, la cuestión política esencial de saber qué es lo que pretendemos hacer en común en el marco de la Unión Europea y qué es lo que queremos hacer por separado en el marco de nuestros Estados miembros o en un marco regional. Naturalmente, no es mi propósito esbozar una respuesta a esta gran cuestión. Me limitaré a observar a título personal que su planteamiento podría estar viciado si se parte de una percepción errónea de la situación actual en lo que al reparto de competencias se refiere. Me refiero a una crítica que se oye con cierta frecuencia, especialmente en Alemania, de la supuesta indefinición existente en este ámbito y de la consiguiente tendencia a la expansión incontrolada de las competencias comunitarias. En realidad, las competencias comunitarias ya se encuentran limitadas por los principios de competencia de atribución y de subsidiariedad, enunciados con claridad en el artículo 5 del Tratado CE, cuyo respeto incumbe a las instituciones y está garantizado por un control jurisdiccional (a título de ejemplo puedo recordar que en octubre de 2000 el Tribunal de Justicia anuló la Directiva sobre publicidad del tabaco por defecto de competencia de las instituciones comunitarias). Es más, existen ámbitos en los que las competencias atribuidas a la Comunidad son manifiestamente insuficientes, con la consecuencia de que la acción comunitaria es ineficiente o poco eficiente. Un ejemplo particularmente ilustrativo es el de la acción exterior, no sólo en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, sino también en materia de política económica exterior, ámbito en el cual, a mi juicio, lo más racional sería la extensión de la competencia exclusiva de la Comunidad.
En definitiva, pienso que el ejercicio de definición y reparto de competencias debería evitar el riesgo de hacer surgir, so pretexto de subsidiariedad, auténticas reservas de soberanía o de renacionalizar sin justificación políticas comunes, lo que constituiría un retroceso con respecto al acervo comunitario consolidado. Además, una delimitación excesivamente rígida de las competencias puede establecer barreras intangibles a un proceso de integración abierto, dinámico y en muchos aspectos todavía incompleto.
El resultado del proceso que ahora se inicia puede ser decisivo para nuestro futuro. La Declaración Schuman, de 9 de mayo de 1950, había anunciado que 'Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto: se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho'. Hasta ahora así se ha construido Europa: mercado común, mercado interior, unión monetaria... Es posible que el debate constitucional actual lleve a la superación de este método de integración funcional precisando el contenido político de la 'unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos' evocada en los preámbulos de los tratados vigentes. En cualquier caso, sea cual sea su resultado, es evidente que el debate tiene envergadura constitucional.
Gil Carlos Rodríguez Iglesias es presidente del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
