Medio ambiente y desarrollo constitucional
El nuevo programa legislativo de desarrollo constitucional, que ha sustituido al calendario aprobado en junio del año pasado, ha introducido cambios sorprendentes en el tratamiento legislativo del medio ambiente. En efecto, de sorprendente, por cuanto significa un cambio sustancial de orientación respecto a las previsiones anteriores, hay que calificar en principio la doble decisión gubernamental de apear, por una parte, la ley general del Medio Ambiente del contexto del desarrollo constitucional y dejarla convertida, por otra, en una llamada ley de Normas Básicas, expresión que a fuer de querer ser muy concreta encierra una evidente dosis de ambigüedad. Ambas cuestiones, junto con las conexas a ellas, necesitan y justifican este comentario de urgencia, que, obvio es decirlo, no se agota en los limites forzosamente reducidos de un artículo de periódico.Vaya por delante mi convencimiento de que cualquiera que sea la denominación que en definitiva se dé a la ley y, aún más, casi me atrevería a decir que cualquiera que sea su contenido, ésta será letra muerta, norma sin vigencia, si no va acompañada de una voluntad política inequívoca de hacerla cumplir, de unas manifestaciones concretas de afrontar la defensa del medio ambiente en su cuádruple perspectiva política, técnica, socioeconómica y jurídico institucional, en consonancia con el hecho ya definitivamente consolidado de la globalización y administrativización del tema del medio ambiente. Cuatro perspectivas, digo, que obligan a meditar sobre una serie de cuestiones fundamentales antes de decidir sobre el contenido mismo de la normativa ambiental. Entre esas cuestiones, y a vuela pluma, son de destacar:
- La nueva estructura del Estado emanada de la Constitución, que fuerza a reflexionar sin apasionamiento sobre el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sobre la base de que a aquél le corresponde dictar la legislación básica ambiental y a éstas establecer normas adicionales de protección. Este reparto debe hacerse sin olvidar que la técnica de las competencias compartidas o concurrentes ha producido en nuestro horizonte cultural resultados altamente satisfactorios que aquí no deberíamos desdeñar, y teniendo presente que, en la esfera de su competencia, las corporaciones locales, y muy especialmente los ayuntamientos, están llamados a desempeñar, igualmente, un importante papel en este tema.
- La necesidad de revisar en profundidad algunos conceptos convencionales de la economía, como, por ejemplo, la medición del crecimiento de un país, el enfoque de las esternalidades o el propio juego de los factores de producción, porque a nadie se le escapa, como muchas veces se ha puesto de relieve, que al haberse incrementado los niveles de producción y de consumo se ha agudizado el conflicto entre cantidad de bienes y servicios prestados, por un lado, y degradación del medio ambiente, por otro. Ello obliga, en definitiva, a no minusvalorar las relaciones del binomio Economía-Ecología.
- La necesidad de instrumentar cauces adecuados para que los grupos sociales puedan participar en el proceso de toma de decisiones, lo que significa potenciar la colaboración del binomio Sociedad-Estado.
- Que para lograr una regulación integral del medio ambiente es necesaria una regulación del ilícito ambiental tipificando el llamado delito ecológico en el Código Penal, sobre la base de que el medio ambiente constituye un bien jurídico valioso por sí mismo y que como tal hay que protegerlo, y no que esa protección se otorgue en función de que los actos antiambientales atenten a la seguridad colectiva. Hay que traer al Derecho la idea de que la naturaleza y el hombre no son algo separado, distinto, diverso, sino una totalidad en permanente intercambio donde el hombre depende fatalmente de la naturaleza y cualquier daño que le ocasione a ella se lo está ocasionando a sí mismo y a sus descendientes. Hay que recordar que «filogenética y ontogenéticamente hacer nuestro ambiente y hacemos a nosotros mismos es un proceso único». Idea que recogió la Declaración de Estocolmo al afirmar que «el hombre es a la vez obra y artífice del medio que le rodea». A la vista de lo expuesto, ¿no sería lógico la inclusión en el Código Penal de un título que, bajo el rótulo, por ejemplo, «de los delitos contra la naturaleza y el medio ambiente», complete la ordenación integral de esta materia?, sabiendo, por supuesto, el carácter de última ratio que debe tener lo penal en la corrección de las conductas antiambientales.
- ¿Y cómo olvidar lo relativo a los aspectos orgánicos? Baste decir ahora que para conseguir una gestión adecuada del medio ambiente es necesario disponer de una Administración Ambiental diseñada -única y exclusivamente sobre criterios de racionalidad, lo cual exige un profundo replanteamiento de nuestra actual estructura administrativa, haciendo desaparecer cualquier vestigio de pugna interministerial o de predominio de intereses corporativos. Por ello, desde la ley del Medio Ambiente, o desde fuera de ella, en una norma que aborde en profundidad el tema de la reforma administrativa, es necesario evitar disfunciones, actuaciones paralelas cuando no contradictorias, etcétera. Sin una organización administrativa coherente no puede haber una gestión eficaz del medio ambiente.
Giro copernicano
Sin conocer más que a través de los medios de comunicación el alcance de las decisiones gubernamentales en materia ambiental, como hombre de derecho con vocación por los temas ambientales, estos confuso ante el giro casi copernicano operado en un lapso de tiempo tan corto, sobre la manera de entender y llevar a cabo el desarrollo normativo en materia ambiental. Y la pregunta surge sola: ¿fue en junio pasado o es ahora cuando se está haciendo una interpretación correcta de las, necesidades legislativas en materia ambiental? ¿Fue entonces o es ahora cuando se ha tomado conciencia de las graves dificultades que entraña el sacar adelante una normativa ambiental que reúna la triple nota de ser coherente con la realidad política, asumible en el estado actual de nuestra economía y conforme con la realidad social?
Conociendo estas dificultades, sabiendo de la resistencia que algunos sectores de la propia Administración del Estado -pocos, afortunadamente- mostraron en su día hacia la decisión adoptada en junio pasado, sigo creyendo que la opción de una ley general inserta en el contexto del desarrollo constitucional es, hoy por hoy, la más válida y operativa para tratar de canalizar jurídicamente una respuesta convincente a los problemas ambientales, algunos ya sin posible demora, que venimos padeciendo. Hay que repetir una vez más que la posibilidad de haber dejado zanjada definitivamente esta cuestión se perdió cuando, por vía de consenso, se dio el visto bueno al artículo 45 de la Constitución, sin discutirse siquiera la conveniencia -por la que entonces también abogamos- de una ley orgánica del Medio Ambiente, que hubiera resuelto el problema de jerarquía de normas que, paradójicamente, tanto preocupa a los detractores de una ley general, como si el Parlamento no fuera el mismo a la hora de aprobar posteriormente leyes sectoriales que eventualmente pudieran vulnerar los preceptos de la ley general. Y aun si así fuera, ello significaría, simplemente, que nuestro superior órgano legislativo había decidido modificar las directrices legislativas fundamentales en materia ambiental.
Y al abogar por una ley general debo exponer, aunque muy sucintamente, las razones que la apoyan:
- La ley general que opera en un campo muy amplio, constituido por sectores muy heterogéneos, tiene, en cambio, un objetivo concreto: la defensa, conservación y restauración del medio ambiente. En cambio, las leyes sectoriales junto a estos aspectos ambientales contienen en algunos casos otros ajenos a ellos (por ejemplo, ley de Aguas o ley de Montes). Consideración que ya tuvo en cuenta la vigente ley de Protección del Ambiente Atmosférico al aspirar de lege ferenda a una ley general «en la que se considerasen armónicamente todos los problemas planteados».
Los sectores que integran el medio ambiente son tan diversificados y heterogéneos que sin una ley general acentuarán su independencia y regulación por separado, y esta fuerza centrífuga se agudizará con el paso del tiempo, haciendo cada vez más difícil la regulación de esta singular parcela jurídica. Por lo demás, todos los sectores tienen un denominador común en cuanto se orientan finalmente a conseguir un marco de actuación en los que todos los demás derechos y libertades sean posibles.
- -Toda ley, y la del Medio, Ambiente no debe ser una excepción, debe nacer con vocación de permanencia. Y si en derecho privado esto es fácil de conseguir, porque es un ordenamiento bastante estable, en cambio el ordenamiento jurídico administrativo, en el que se integra una gran parte de lo que se ha denominado «derecho ambiental», es contingente y variable. Sólo una ley que establezca los principios y normas generales asegurará un mínimo de permanencia.
- Si en algún campo está justificada la producción jurídica en cascada, éste es el del medio ambiente, dada la heterogeneidad de los sectores.
- Finalmente, la fórmula de ley general es, a nuestro juicio, la más conveniente y flexible a la hora de sentar los criterios de atribución de competencias entre las distintas administraciones públicas territoriales.
Estructura de una futura ley
La falta de espacio nos impide entrar en un análisis del posible y mínimo contenido de esta ley, circunstancia que no debe ser óbice para no dejar escrito que encabezando la misma debe ir un título preliminar que, además de delimitar su objeto, ámbito y naturaleza, determine los derechos y deberes en relación con el medio ambiente. A continuación, junto a un primer bloque de preceptos referidos a las normas y principios comunes a todos los sectores, se contendrán las normas particulares para cada uno de ellos, sabiendo de antemano que ello dará lugar a desequilibrios en el tratamiento de alguno de ellos, simplemente porque hay sectores donde su visión ambientalista dista mucho de ser la más adecuada, razón por la cual habrá que dedicarle más extensión. Después debería regularse el régimen de actuación administrativa, con referencia expresa a los temas de organización, aunque sólo sea para hacer una remisión normativa, investigación y educación ambiental, régimen de ayudas, para terminar dando forma legal al hermoso tema de la colaboración sociedad-Estado, al tema de la participación de los grupos sociales en las tareas del medio ambiente. Sin olvidar, claro está, cuanto concierne a la corrección del ilícito ambiental, bajo la óptica anteriormente expuesta y con la consecuente remisión al Código Penal en lo que a los aspectos de este tipo se refiere. Dentro de esta armazón deberían quedar contempladas, por citar sólo algunas, cuestiones tan arduas y de tan difícil concreción jurídica como el principio de imputación de costes de preservación y corrección de la contaminación, lo relativo al ecodesarrollo, expresión con la que se hace referencia a la necesidad de que la planificación del desarrollo se realice de forma integral y orientada al logro de una mayor calidad de vida, lo relativo a los estudios de impacto ambiental, con la misión de prevenir las consecuencias que determinadas acciones puedan tener en el medio ambiente o, finalmente, la consagración legal de la acción popular para exigir ante las autoridades y ante los tribunales el cumplimiento de la normativa ambiental.
