Guía para navegantes del pacto catalán

El pacto entre PSC y ERC no se ha hecho para mejorar la eficiencia o la equidad de la financiación de las comunidades autónomas. Es un acuerdo firmado porque los votos de ERC eran necesarios para gobernar. Es dudoso que, sin esta necesidad, se hubiera firmado este pacto. Políticamente, es improbable que el pacto frene el procés, porque una parte del independentismo lo considera insuficiente y otra un paso hacia la independencia. Pondrá sordina al independentismo en el corto plazo, pero le da más instrumentos para el futuro. Incluso si detuviera el procés, para muchos el pacto sería un precio demasiado alto. Económicamente, es un acuerdo regresivo que sólo beneficia a Cataluña a expensas de las demás comunidades autónomas (salvo las forales). Además, limita los recursos y la capacidad recaudatoria de un Gobierno central que renuncia a gravar un 20% de su economía.

El pacto es un concierto económico con Cataluña (recauda todos los impuestos a cambio de pagar una cantidad al Gobierno central). Por la indefinición de algunos elementos, el Gobierno puede intentar transformarlo en una compartición de impuestos. Pero no es probable que Cataluña lo acepte porque el pacto establece claramente que el pago al Estado dependerá de los servicios que el Estado preste a Cataluña más una aportación a la solidaridad. Si el pacto se aplica como está diseñado, el Estado no recaudará impuestos en Cataluña. Que un Gobierno no pueda recaudar impuestos en una región de su territorio no ocurre en ningún país (salvo España en las comunidades forales).

Aunque se modifique la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca), habrá problemas legales. El acuerdo sólo se ofrece a Cataluña y le da más recursos y capacidad fiscal que al resto de las comunidades de régimen común. Es, por tanto, un privilegio contrario al artículo 139 de la Constitución. Si el Tribunal Constitucional utiliza criterios técnicos, tiene que declararlo inconstitucional. ¿Con base en qué razón económica, política o ética se le podría negar a Madrid o a otra comunidad un trato similar? Pero si el acuerdo se generalizara, sólo a las autonomías más ricas o a todas, el Gobierno acabaría sin capacidad para desarrollar cualquier papel económico significativo.

Parar justificar el pacto, Cataluña afirma estar infrafinanciada. Es cierto que la financiación autonómica tiene problemas y perjudica a algunas comunidades. Pero Cataluña no puede quejarse, porque siempre ha recibido alrededor del promedio de financiación per capita. Si tiene déficits y se ha endeudado mucho ha sido porque nunca ha aceptado la igualdad en la que se basa el sistema de financiación, y ha decidido gastar más que el resto. Cataluña dice también que aporta demasiado a la solidaridad. El grado adecuado de redistribución es subjetivo y debe dilucidarse colectivamente. Y así se hizo cuando se diseñó un sistema de financiación autonómica muy igualitarista. Decir ahora que se redistribuye demasiado y se roba es una afirmación propia de libertarios como Javier Milei. Lo sorprendente es que en España haya partidos y organizaciones progresistas que apoyan a ricos que exigen pagar menos.

Según el pacto, se mantendrá la solidaridad con otras comunidades autónomas. Pero incluso si la aportación de Cataluña al sistema de financiación no cambiara mucho (que está por ver) o el Estado pusiera la diferencia, esto no significaría que las demás autonomías no perdiesen nada. Las comunidades deben analizar no solo lo que Cataluña aporta directamente al sistema, sino también lo que aporta al Presupuesto del Estado. Primero, porque el Estado aporta recursos a la financiación de las comunidades autónomas y parte de esos recursos provienen de impuestos recaudados en Cataluña. De hecho, Cataluña aporta más a las autonomías por esta vía indirecta que por la vía directa. Segundo, porque las prestaciones que tendrá que reducir el Estado afectarán a quienes residen en sus comunidades. Si Cataluña aporta menos y se quieren mantener las prestaciones del Estado y las comunidades autónomas, se deberán subir los impuestos. Pero esa subida no afectará a Cataluña y recaerá sobre las mismas autonomías que, por el acuerdo, van a recibir menos solidaridad. Al final, cada euro adicional que tenga Cataluña es un euro menos que tendrán los residentes en otras autonomías (en menos gasto o más impuestos).

La reducción de la aportación de Cataluña será considerable. Si aumentara sus recursos en un 50%, casi 13.000 millones. Pero pueden ser muchos más. De momento, el pacto establece que a corto plazo debe haber un aumento sustancial de los recursos y respetar la ordinalidad (a más recaudación per capita, más financiación per capita). De forma un tanto vergonzante para las demás comunidades, el pacto establece que anualmente se calcule y reconozca (¿y se agradezca con reverencias?) a Cataluña su aportación a la solidaridad.

El pacto tiene elementos no definidos, entre ellos, cómo calcular la aportación al gasto del Estado y ligarlo a la recaudación de Cataluña, cómo determinar la aportación a la solidaridad, qué capacidad normativa tendrá Cataluña, cómo coordinar la inspección, qué parte de cada impuesto se considerará pagado por Cataluña o qué pasará cuando el Estado suba o baje impuestos sobre los que siga teniendo capacidad normativa. La respuesta a estas cuestiones acentuará o minorará los efectos negativos del acuerdo.

El pacto establece que la autonomía normativa de Cataluña debe aumentar sustancialmente, sin dar detalles. La UE impide que tenga capacidad en los impuestos indirectos más importantes. Pero si lograra autonomía en los impuestos empresariales podría reducirlos para favorecer a sus empresas y atraer empresas de otras comunidades. Esto perjudicaría al resto de autonomías.

La concesión a la Agencia Tributaria de Cataluña (ATC) de la gestión de todos los impuestos puede suponer un aumento del coste recaudatorio, del fraude, de las diferencias de inspección y del coste de cumplimiento para muchas empresas. La magnitud de estos problemas será proporcional al grado de independencia que dicha Agencia tenga respecto de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT). La coordinación puede resolver alguna de estas cuestiones, pero, como muestra la experiencia con las haciendas forales, tarda muchos años en llegar y en ciertos aspectos nunca llega. Por eso, la vía del consocio sería la menos lesiva para el buen funcionamiento de la administración tributaria en España. Por otro lado, el traspaso de personal a la ATC previsto en el pacto pondrá a muchos trabajadores de la AEAT en Cataluña en una situación complicada.

Desde la perspectiva del bienestar general, la salida ideal del problema generado por el pacto sería eliminarlo y crear un sistema común de financiación justo y eficiente. Pero si el pacto siguiera adelante, se deberían minimizar sus efectos indeseables buscando una interpretación descafeinada que desactive sus principales riesgos. Esto pasaría por algunos principios: que el Gobierno central no pierda la capacidad de recaudar en Cataluña; que la gestión tributaria de Cataluña esté integrada y supervisada por la AEAT; que la aportación de Cataluña a otras comunidades autónomas y al Estado sea progresiva y no significativamente inferior a la actual; que no se dé capacidad normativa a Cataluña ni en Sociedades ni en Actividades Económicas; y que el modelo se pueda extender a cualquier comunidad autónoma que lo solicite.

Cuanto más se aleje el acuerdo final de estos principios, peor será el resultado para el bienestar de los ciudadanos no catalanes. Sin embargo, no parece probable que Cataluña acepte alguno de estos principios.