Ciudad de México, una metrópolis construida fuera de la ley

Enormes moles de cemento se erigen sobre la antigua Tenochtitlan para construir hoy la ciudad de habla hispana más grande del mundo. Una metrópolis en la que la opulencia y la carencia se dan las espaldas en cada rincón. Por más diferentes que parezcan unas zonas de otras, toda la ciudad comparte una característica: una parte de los edificios que emergen en el horizonte han sido construidos fuera de la ley. Una revisión de los expedientes de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial (PAOT) de la capital hecha por EL PAÍS muestra más de 500 casos documentados de obras que se levantaron de manera irregular en las 16 alcaldías. El mapa que los detalla revela los fenómenos urbanos que se desataron en los últimos años en la urbe, donde se construye sin los permisos necesarios, se levantan pisos en exceso y no se respetan las áreas de conservación ni el patrimonio cultural.

La irregularidad se ha vuelto la norma en la arquitectura de Ciudad de México. El desconocimiento y la enorme burocracia que enfrenta una persona que desea demoler una obra, construir un edificio o remodelar su propia casa ha empujado a la gente a saltarse las reglas y ha servido de abono para la corrupción. Una decena de constructores han explicado a este periódico las infinitas dificultades que implica levantar un edificio en la ciudad y cómo la ilegalidad se ofrece muchas veces como el camino más fácil. Ya sea por omisión o por vicio, algunas de esas edificaciones irregulares quedaron registradas en investigaciones hechas por la PAOT, el organismo encargado de revisar, a partir de denuncias ciudadanas, que las obras cumplan con todos los requisitos legales. De los 1.400 expedientes que armó en los últimos cuatro años, a los que este periódico accedió a través del sistema de transparencia, se puede constatar que unas 534 edificaciones rompían con el reglamento para construir.

Las irregularidades se pueden ver en mayor concentración en las alcaldías más céntricas, que son también las que mueven más dinero. Esto se profundizó particularmente cuando el presidente Andrés Manuel López Obrador gobernaba la capital (2000-2005) y Laura Itzel Castillo era la secretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda. En ese entonces, el jefe de Gobierno capitalino implementó el Bando 2, una medida que brindaba beneficios para impulsar el desarrollo en cuatro delegaciones —Benito Juárez, Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza—. El decreto de López Obrador terminó por cambiar el escenario arquitectónico de la capital en aspectos que se discuten hasta en la actualidad. Una de las consecuencias principales fue la masificación de edificios y habitantes en estos puntos.

El negocio de la irregularidad

Las construcciones fuera de ley saltaron a la vista de todos en agosto del año pasado, cuando la Fiscalía de Ciudad de México anunció que investigaba a una red de funcionarios públicos de la alcaldía Benito Juárez que había autorizado a constructoras e inmobiliarias levantar pisos en exceso a cambio de sobornos, que en muchas ocasiones venían en forma de departamentos. Múltiples voces entrevistadas por este periódico en el último año sobre el llamado cartel inmobiliario defendían una misma idea: ese esquema de corrupción se repite en toda la ciudad, pero lo de Benito Juárez ya era alarmante.

Desde entonces las autoridades de Ciudad de México han puesto el dedo en ese renglón y no lo han querido levantar. El opositor Partido Acción Nacional, que gobierna la alcaldía desde hace más de 20 años, asegura que se trata de un ensañamiento político, pero hasta el momento hay ocho detenidos y cuatro prófugos por esta causa judicial. La Administración de Claudia Sheinbaum publicó una página web en la que se pueden revisar los datos de unos 130 edificios en esa alcaldía que fueron construidos irregularmente y, en septiembre de 2022, instaló unas mesas para atender a víctimas del cartel inmobiliario. El último recuento ronda las 200 construcciones, solo en esta alcaldía, que tienen más pisos de los que permite la ley.

Sin embargo, los registros que tiene la PAOT sobre construcciones que rebasaron la cantidad de metros cuadrados permitidos muestran lo que señalaban varias voces: el problema no se encasilla solo en Benito Juárez, sino que extiende sus brazos por toda la ciudad. El mapeo de esos expedientes realizado por EL PAÍS permite vislumbrar que este tipo de irregularidades se concentraron principalmente en las alcaldías céntricas, donde el boom inmobiliario tuvo su explosión a inicios de este siglo. Este periódico solicitó una entrevista con el titular de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de Ciudad de México, pero no recibió respuesta.

Un grupo de desarrolladores ha explicado a este periódico cómo es el modus operandi. El constructor Héctor Alonso señala que todo comienza cuando compras un terreno para levantar una obra. La alcaldía, cuenta, puede decirte que tienes autorización para levantar menos pisos de los que planeabas, y una vez que empiezas a pensar que vas a ganar menos de lo estimado cuando hiciste la inversión, se abre la puerta a edificar más niveles. Pero nada es gratis: las autorizaciones vienen condicionadas a los deseos de la alcaldía. “En el ambiente de los desarrolladores pasa mucho, dices: ‘Yo puedo construir 20.000 metros, pero voy a subirlo a 30.000 porque di aquí dinero y ya todo el mundo dijo que sí'. Eso es corrupción”, dice Alonso.

Estos casos están retratados en los expedientes de la Procuraduría. Un ejemplo es el de un arquitecto que autorizó varias obras con pisos en exceso a lo largo de muchos años. Epitacio Marcelino de Anda, actualmente registrado en el Gobierno como Director Responsable de Obra —un administrativo que tiene la obligación de hacer cumplir la ley de construcción—, dio el visto bueno en 2014 para levantar un edificio sobre la calle Goldsmith, en la acomodada colonia de Polanco. La obra contó con siete niveles, a pesar de que solo podían levantarse tres, de acuerdo al documento. La evaluación de la PAOT señala que el arquitecto “incumplió las obligaciones dispuestas” en el reglamento de construcción y pide a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda que inicie un procedimiento administrativo contra él para sancionarle.

De Anda continuó trabajando en la alcaldía Miguel Hidalgo y en 2015 volvió a caer en irregularidades cuando dio luz verde a un edificio en la avenida Campos Elíseos, a unas 20 cuadras del primero, también en Polanco. La obra tenía seis niveles, cuando solo debería haber tenido cuatro, según el expediente. La PAOT volvió a solicitar que se investigue el trabajo del profesional y que se apliquen las sanciones correspondientes. Sin consecuencias, el arquitecto prosiguió operando en la ciudad. Según ha podido verificar EL PAÍS, entre 2018 y 2019 autorizó edificios que ahora están bajo investigación en la alcaldía Benito Juárez. Este periódico ha intentado sin éxito contactar con De Anda para conocer su versión.

“Esto es una bomba de tiempo”

A Mauricio Ramírez le ha podido la edad en casi todo. Tiene achaques varios, problemas de vista, y ya no puede seguir trabajando. Sin embargo, a sus 77 años, su capacidad para subir y bajar escaleras sigue casi intacta. Y menos mal, porque su casa tiene tres pisos conectados entre sí por unas escaleras estrechísimas y muy altas. Al subir, se agarra del pasamanos y mira muy atento hacia abajo, para asegurarse de que su pie cae en el centro del siguiente escalón. Así, despacio pero sin pausa, llega hasta el tercer piso y, con una maniobra un poco peligrosa, accede a la pequeña terraza —que en realidad es el techo del segundo piso— desde la que se puede ver la barranca del río San Borja, en la alcaldía Álvaro Obregón.

Parece imposible. Sobre un terreno con una pendiente descomunal han construido cientos de pequeñas casas. Las calles son escaleras que bajan hasta el riachuelo que pasa por la parte más baja de la barranca. La alcaldía entera es una repetición de estas viviendas construidas en torno a las 14 barrancas que hay registradas. Armando Maravilla Ramírez, el nieto de Mauricio que estudió arquitectura, explica desde la terraza de la casa de sus abuelos que al principio las barrancas eran grandes predios de terreno agrícola. Luego se empezaron a dividir y vender a pequeños propietarios en la década de 1950. Los compradores eran obreros que llegaron a la ciudad atraídos por las oportunidades laborales que generaron las políticas de industrialización del presidente Miguel Alemán, que gobernó el país entre 1946 y 1952.

De aquel desorden constructivo vienen todos los problemas que tiene ahora esta alcaldía de casi 750.000 habitantes. Lo que antes era un terreno natural, con sus peces en el río y sus árboles frutales, ahora es un caudal de agua turbia rodeado de basura y viviendas precarias que se inundan cada vez que cae una lluvia fuerte. Por eso en esta zona predominan, según los informes de la PAOT, dos tipos de irregularidades: construcción en suelo de alto valor ecológico y construcción en zonas de riesgo. En total se han contabilizado 146 irregularidades. No hay que ir muy lejos para encontrar un ejemplo. En la misma barranca del río San Borja se está construyendo un garaje de concreto que viola el uso de suelo. El espacio tiene la consideración de Área Verde, y ahí solo se pueden construir casetas de vigilancia, jardines botánicos, zoológicos, acuarios, planetarios, observatorios o estaciones meteorológicas. Pero nada de garajes, dice la PAOT.

En la colonia Tarango, al norte de la alcaldía, un asentamiento de 25 construcciones entre las calles Tlali y Nuevo Panteón, se encuentra en suelo de conservación, donde no está permitido levantar viviendas. Algunas de las casas están hechas de concreto y ladrillo, mientras que otras están hechas a base de muros de tabla y cubiertas de láminas de plásticos, cuenta la Procuraduría en su informe. Estas últimas no cuentan con servicio de drenaje y el agua llega por tandeo. Mientras, en la calle Rubén Jaramillo, considerada zona de riesgo, se llevaron a cabo unas obras de ampliación en un inmueble sin contar con los permisos necesarios, principalmente el Registro de Manifestación de Construcción y los análisis técnicos requeridos por ser una zona de riesgo.

Entre tantas casas que han levantado sobre las laderas, los pocos puntos que podrían ser espacios verdes se han vuelto basureros a cielo abierto. “Podrían ser grandes pulmones verdes que alivien la contaminación de la Ciudad de México, pero no se cuidan”, explica Armando. Aunque les llamen Zonas de Alto Valor Ecológico, la realidad es muy diferente. El río Mixcoac a la altura de la Avenida Alta Tensión revela todos los males de la alcaldía. La ribera del río está llena de basura y, sobre la ladera, un asentamiento de construcciones irregulares domina la vista.

La alcaldía está plagada de estas edificaciones, que solo en los últimos años han empezado a ser atendidas por las autoridades. “No hay infraestructura para guiar el agua y las calles se vuelven ríos durante la época de lluvias, ríos que arrastran la basura hasta la parte baja de la barranca, contaminando todo a su paso”, asegura Maravilla Ramírez. “Hay una parte de nosotros que quiere negar estas barrancas, hacer como si no existieran”, se queja. Cada tanto, la alcaldía aparece en las noticias por deslaves o construcciones que se vienen abajo que, con suerte, solo dejan cuantiosos daños materiales. “Esto es una bomba de tiempo”, asegura.

Casas sobre terreno poco estable

Otro fenómeno irregular ocurre en el sur de la ciudad, por las alcaldías Xochimilco y Tláhuac. Allí la mayoría del suelo está compuesto por chinampas, una superficie poco estable y en la que está prohibido levantar grandes edificaciones. El paisaje en estas delegaciones es de menor altura y las construcciones están más esparcidas. La ley no lo permite porque lo considera una zona de conservación —una categoría que alcanza el 50% del territorio de la capital mexicana—. Entre estas dos alcaldías acumulan 117 expedientes de la Procuraduría, y el grueso se debe a esta falta.

Un pequeño puente une la casa de Nayeli Hernández con la larga avenida de Tláhuac. Bajo él transcurre un riachuelo que marca una frontera natural entre el suelo urbano y un extenso terreno de conservación en el sur de la ciudad. Su vivienda fue levantada hace más de 40 años, una época en la que no había restricciones para las obras, cuenta. Las irregularidades en el suelo fangoso han aparecido en los últimos años en forma de viviendas informales y pequeñas construcciones de ladrillo, repartidas especialmente cerca del barrio de San Juan. La distancia entre el suelo y el agua subterránea es mínima, comenta Hernández: “Tú rascas medio metro y sale agua”.

El académico de la Universidad Nacional Autónoma de México Enrique Soto Alva, especializado en urbanismo, explica que la prohibición de construir en estos suelos se debe a varias razones: las complicaciones por el agua subterránea y la pérdida de espacios naturales. “Los suelos son inestables. Ponerles peso a esas estructuras pone en riesgo cualquier construcción que se pueda poner encima”, dice. Pero además las obras pueden generar una pérdida de los atributos naturales de esta zona, como la vegetación o la interrupción de los ciclos del agua. Sin embargo, el académico ve este fenómeno como “el más lógico” para una parte de la población de la ciudad, la que menos dinero tiene, porque supone acceder a un terreno barato. “Se ponen en ese suelo que no le interesa a nadie, en las barrancas, los ríos, en zonas de valor ambiental, en las lagunas secas”.

La avenida Tláhuac también alberga el lavadero de Polo Suárez, constituido por tres muros grises y un suelo de losetas amarillentas. El curso de agua pasa por detrás de la construcción. “Según yo, esto no entra dentro de la zona de conservación, porque está por delante del flujo de agua”, comenta. En el barrio, la política del uso de suelos dispuesta por las autoridades no convence a nadie. Una mujer que camina con su bastón por una de sus estrechas calles asegura: “Aquí somos ejidatarios. No nos van a quitar nuestros predios”.

Para Soto las invasiones al suelo de conservación tienen una raíz económica más profunda. “En México no existen instrumentos financieros que permitan a los sectores más pobres del país acceder a un crédito, o a una forma de financiamiento para poder comprar una vivienda que no sea en esas zonas”, afirma. El arquitecto considera que las instituciones encargadas de distribuir las hipotecas para comprar casas no prestan atención a los grupos con menos recursos. “El único organismo que otorga créditos de financiamiento para vivienda popular es el Fonhapo [Fondo Nacional de Habitaciones Populares]y solamente otorga el 1% de todos los créditos del país”, explica.

En un embarcadero a unas cuadras más allá, tres trajineras se mantienen a flote. Guillermo Barranco asoma su cabeza por la puerta de su casa, a tan solo unos metros del inicio de la chinampa. Cuenta que ha vivido en esa misma construcción desde que nació, hace más de 70 años. Antes había pertenecido a sus padres, y la edificación era bastante más informal. Barranco ha visto cómo las nuevas construcciones han ido abrazando de a poco los alrededores de su casa. Como un testigo del cambio que ha vivido la zona en las últimas décadas, mira con detenimiento las viviendas que se erigen frente a la suya, algunas actualmente en construcción.

Un laberinto burocrático

El arquitecto Soto Alva asegura que “para entender la informalidad hay que analizarla desde la formalidad, entender cuáles son las reglas que operan en ese sistema”. La Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial de México, una especie de guía del desarrollo urbano a futuro, establece un enorme entramado normativo que se debe seguir a la hora de construir. “Muchas veces es difícil que puedas alinearte o que puedas cumplir todas esas normas”, dice Soto Alva. Esto se agrava en zonas más pobres, donde contratar un arquitecto es visto como un lujo, agrega el académico. Sin embargo, quienes tienen dinero para llamar a un constructor tampoco consiguen cumplir todas las leyes, según puede verse en el mapa.

Cada obra enfrenta un laberinto burocrático diferente que incluye trámites en varias secretarías del Gobierno de la ciudad y en la alcaldía donde esté el terreno, explica el arquitecto Yuri Zagorin. Son tantos requisitos que hay que cumplir, que la Cámara Nacional de la Industria de Desarrollo y Promoción de la Vivienda (Canadevi), que hasta hace poco presidía Zagorin, armó un mapa de trámites para no perderse en el camino. El mecanismo es tan enroscado, dice, que se vuelve un círculo vicioso que empuja al constructor a estar tramitando permisos constantemente, porque mientras algunos papeles tardan meses en emitirse, otros se van venciendo a mitad de camino y hay que volver a renovarlos. Un grupo de constructores que prefiere no dar su nombre relata que hay funcionarios que ofrecen facilidades para obtener esos documentos a cambio de sobornos mensuales.

El camino para evitar las irregularidades, coinciden varios constructores, está en la reducción de la burocracia. “En la medida en que el proceso normativo es tan complejo, se vuelve tierra fértil para la extorsión. Y nunca te van a pedir dinero, siempre es como que te están ofreciendo una solución a tu problema”, dice Zagorin. “Para mí la clave es la simplificación administrativa y la transparencia de todos los trámites”.

Construir fuera de la ley puede tener consecuencias fatales en Ciudad de México. La normativa es sumamente rígida porque un edificio en la metrópolis enfrenta enormes desafíos, entre ellos, sostenerse de pie en una zona sísmica donde se han caído numerosas edificaciones tanto en el terremoto de 1985, como en el de 2017. “Hay un proteccionismo a la propiedad privada exacerbado. Creemos que podemos hacer lo que queramos en nuestra propiedad porque es nuestra, sin tener conciencia de las consecuencias de esas decisiones”, explica Soto Alva. Además de eso, la construcción excesiva provoca desabastecimiento de los servicios básicos. “No es un tema solamente de seguridad, un piso más son más metros cuadrados para que más gente lo utilice, y eso significa más demanda de agua, más cajones de estacionamiento, más equipamiento urbano, de servicios”.

La PAOT no solo registró las irregularidades, sino que avisó en reiteradas ocasiones a las alcaldías de estos problemas que enfrentaban. Entre 2010 y 2022, la Procuraduría emitió al menos nueve recomendaciones a las delegaciones por violaciones a la ley de construcción. Una de esas alertas la envió a Benito Juárez, hoy envuelta en el caso del cartel inmobiliario, en la que avisaba que había siete edificios que tenían pisos por encima de lo permitido y pedía que se ejecutaran acciones legales. La respuesta que recibió fue nula, según ha contado este periódico anteriormente.

Desde hace más de 10 años los registros de lo que sucede no han logrado captar el interés de las autoridades lo suficiente como para buscar una solución al enorme número de obras que se erigen ilegalmente. Ninguna figura política de ningún partido ha mostrado preocupación al respecto ni ha planteado una respuesta, más allá de las acusaciones momentáneas y con fines electorales. Una década después de que aparecieran aquellas primeras alertas, la falta de un plan de desarrollo claro en la capital sigue abriendo grietas en las que florecen las irregularidades y, con ellas, la corrupción.