La Comisión de Venecia pide estrechar el alcance temporal y la cobertura de la amnistía
El órgano consultivo respalda el objetivo general de la búsqueda de la reconciliación, pero reclama que la ley se apruebe por “mayorías cualificadas” y avisa de que “ha profundizado” la división de la sociedad española
El primer asalto de la batalla por la ley de amnistía en las instancias internacionales llega a su fin y no tiene el efecto deseado por su instigador, el PP: aunque en su dictamen final la Comisión de Venecia pone algunas pegas a la forma y hasta fondo de la normativa, en ningún caso la frena o invalida. Las conclusiones del organismo consultivo del Consejo de Europa —que no forma parte de las instituciones de la UE, donde el PP también busca combatir la amnistía, aunque tampoco con grandes avances hasta ahora— no difieren demasiado de las que ya adelantaba el borrador conocido hace dos semanas: defiende el espíritu de la ley —la búsqueda de la reconciliación—, aunque le pone varias pegas: pide acotar de forma más estrecha su ámbito temporal y material de aplicación, critica que haya sido tramitada por procedimiento de urgencia e invita a que sea aprobada por “mayorías cualificadas”, es decir, con un mayor consenso.
La comisión avisa de que la proposición de ley —que fue aprobada el jueves en el Congreso y ahora ha pasado al Senado— “ha profundizado una honda y virulenta división en la clase política, las instituciones, la judicatura, el mundo académico y la sociedad españolas”, según fuentes conocedoras del documento final. No considera, sin embargo, que implique una vulneración del principio de separación de poderes, siempre y cuando quede en manos de los jueces la aplicación de “los criterios generales de la ley” a los “casos específicos”.
El órgano consultivo, como ya hizo en el borrador anterior, considera genéricamente que las leyes de amnistía, que se han adoptado en distintos países, son útiles, porque “la unidad nacional y la reconciliación social y política son objetivos legítimos”. Y en el nuevo texto recuerda —cosa que no hacía originalmente— que estas medidas no son inéditas en la historia reciente española, aunque no figuren en la Constitución de 1978: “El 15 de octubre de 1977, se aprobó una amnistía, con vasta mayoría del Parlamento español con el objetivo de facilitar la reconciliación entre españoles tras el fin del régimen de Franco”, acota, haciendo, eso sí, hincapié en el amplio apoyo de esa medida de gracia. La Comisión no comenta en todo caso la conveniencia de este tipo de medidas de gracia ni avala o censura su utilización, fundamentalmente porque esa, dice, no es su misión. Sin embargo, subraya que “los procedimientos de urgencia no son (...) apropiados para la adopción de leyes de amnistía, dadas las consecuencias de largo alcance y la naturaleza a menudo comprometida de esas leyes”.
Uno de los ponentes de la Comisión, el holandés Martin Kuijer, explicó a la salida a los periodistas el espíritu de algunas de las recomendaciones específicas. Especialmente, la que pide aumentar el consenso para sacar adelante esta ley con una “mayoría más cualificada”. “Somos conscientes de la naturaleza divisiva de este tema en España. La división ya estaba antes de la amnistía, pero la ley y hablar de ella han aumentado esa división en la sociedad española. Y por eso pedimos a todas las partes en este proceso un diálogo constructivo y que busquen una mayoría apropiada, aunque sabemos que la [modalidad de] ley orgánica en España no la necesita”. La votación de la proposición de ley de amnistía el jueves partió el Congreso en dos: 178 diputados votaron a favor y 172 votaron en contra.
El documento de la Comisión de Venecia parte de un análisis del proceso político que ha conducido hasta esta ley. Ese conocimiento llevó a sus ponentes a establecer ya en el borrador que los tiempos utilizados para tramitar la norma no han sido los adecuados. En ese sentido, pide que que “se estrechen y se definan de una manera más precisa los objetivos temporales y materiales de la aplicación de la ley”, así como “asegurar que exista un vínculo causal más estrecho entre los referendos del 9 de noviembre de 2014 y del 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias y los delitos de malversación”. Respecto al primer elemento, el ámbito temporal, el dictamen recoge que la última versión de la ley ha extendido el lapso en el que se aplicaría la amnistía, estableciendo un período “muy amplio” que va del 1 de noviembre de 2012 al 13 de noviembre de 2023, y que el legislador no ha explicado esa decisión. “Recomendamos revisar los tiempos. No decimos que no sean apropiadas, pero no vemos justificación para las fechas elegidas para la amnistía”, ha aseverado el ponente.
En cuanto al delito de malversación, La Comisión ya incluyó ese reproche en el primer borrador del dictamen, lo que llevó al Gobierno y sus socios a retocar en la última versión de la ley el alcance de la amnistía para ese delito. El texto definitivo establece que solo se amnistiará la malversación dirigida a financiar actos vinculados al procés “cuando no se haya producido un beneficio personal de carácter patrimonial”. La Comisión de Venecia, no obstante, vuelve a pedir “un vínculo más fuerte” de ese delito con los acontecimientos cubiertos por la ley; es decir, una justificación mayor.
La urgencia ha sido contraproducente, apunta el texto, tanto por cuestiones de procedimiento como por la división “profunda y virulenta” que la ley de amnistía ha producido entre la clase política y, en general, en la sociedad española; y que puede, alerta, hacer peligrar el objetivo mismo de la reconciliación social que busca la ley. Además, el dictamen señala que “la amnistía no debe ser diseñada para cubrir a individuos específicos”.
En lo que respecta a los delitos de terrorismo, el texto se limita a reclamar que “el principio que guíe la amnistía [en estos casos]” sea compatible con los estándares internacionales y que los delitos de terrorismo sólo sean amnistiables “si no violan seriamente los derechos humanos”.
El dictamen de la Comisión, tal y como explicó también su representante holandés, no considera que la ley de amnistía vulnere el principio de separación de poderes del Estado, una de las afirmaciones que hacía el PP. “El juez debe ser quien aplique los criterios generales de la ley en los casos específicos. Y, si eso sucede, no vemos problema en la separación de poderes entre el dominio político y el judicial”, afirmó. El dictamen apunta también que sería “preferible, llegado el momento”, regular la cuestión de la amnistía en la Constitución. Fuentes de la Comisión explicaron que esa recomendación es a futuro, no vinculada a esta ley de amnistía.
Interpretaciones opuestas
En la reunión de este viernes en la sede veneciana de este órgano consultivo han participado el presidente del Senado, Pedro Rollán (PP), y la socialista Isaura Leal, secretaria segunda del Congreso, que salieron con interpretaciones opuestas del dictamen: ambos se mostraron entusiasmados y consideraron que la Comisión les había dado la razón. Mientras el Gobierno y el PSOE creen que el texto avala una norma “impecable y positiva” y que “cumple con los estándares internacionales”, el PP señala que la Comisión cuestiona numerosos aspectos de la ley, como la tramitación de urgencia y sin someterla a informes, y la ausencia de mayorías cualificadas. El ministro de Justicia, Félix Bolaños, ha afirmado que el dictamen avala “de manera rotunda” la ley de amnistía y ha instado al PP a sumarse al “consenso” para así solventar una de las pegas que pone el dictamen: la falta de un mayor consenso.
A mediados de diciembre, el pleno de la Comisión de Venecia aceptó la petición del Senado español para que emitiera un informe dando su opinión sobre la proposición de ley de amnistía a todos los encausados del procés independentista catalán. Los cinco signatarios del informe dicen haber analizado la situación en los otros países miembros: en la mayoría de ellos, señalan, la amnistía está “explícitamente” incluida en su Constitución y, de los casos en los que no está ya prevista, más de una decena de países “la consideran aceptable para ocasiones específicas”.
Concluido el examen de Venecia, le llega ahora el turno a Bruselas: el PP también quiere que la Comisión Europea, en tanto que guardiana de los tratados, se pronuncie. Un portavoz comunitario reiteró sin embargo este viernes que no se apresurarán los tiempos: “No vamos a prejuzgar la forma final de la ley hasta que haya sido votada definitivamente y publicada”, reiteró, por enésima vez, el portavoz del Ejecutivo europeo, Eric Mamer.
Un órgano consultivo ajeno a las instituciones de la UE
La Comisión de Venecia nació en 1990 para “proveer de consejo legal” a sus Estados miembros y, en particular, ayudar a los Estados que deseen acercar sus estructuras legales e institucionales a los estándares europeos de democracia, Estado de derecho y derechos humanos. Acababan de caer los regímenes comunistas de la órbita soviética, y el número de democracias liberales, especialmente en Europa, crecía.
Aunque es un órgano principalmente europeo y forma parte del entramado del Consejo de Europa (algo totalmente ajeno a la Unión Europea y sus instituciones), esta comisión también tiene miembros de otros continentes: a los 46 Estados europeos hay que sumar otros 15 (Argelia, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica, Israel, Kazajstán, Corea del Sur, Kosovo, Kirguistán, Marruecos, México, Perú, Túnez y Estados Unidos) más cuatro observadores (Argentina, Uruguay, Japón y la Santa Sede).
Los miembros designan por cuatro años a las personas que forman parte de la Comisión de Venecia, que suele buscar a expertos juristas. Su trabajo se desempeña en tres áreas: instituciones democráticas y derechos fundamentales, constituciones y justicia ordinaria, y elecciones y partidos políticos.
Aunque el nombre oficial es "Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho", incluso el propio Consejo de Europa la llama "Comisión de Venecia" por ser en la ciudad italiana donde se reúne el pleno, cuatro veces al año: marzo, junio, octubre y diciembre.
La ley de la amnistía no es la primera norma o reforma legal española que analizan los expertos de la Comisión. Ya lo hicieron en 2017, entonces a petición de los gobiernos vasco y catalán, a cuenta de una reforma del Tribunal Constitucional dos años antes que facultaba al máximo intérprete de la Ley Fundamental a adoptar medidas ejecutivas para obligar a cumplir sus resoluciones. La resolución de la Comisión entonces fue que la reforma se adaptaba a los estándares europeos, si bien pedía algunas mejoras.
