Tomás de la Quadra: “La amnistía pierde valor si no la das, te la arrancan”

Tomás de la Quadra-Salcedo (Madrid, 77 años) es jurista y expolítico. Fue ministro de Administración Territorial (1982-1985) y de Justicia (1991-1993) en los Gobiernos socialistas de Felipe González. Presidió el Consejo de Estado entre 1985 y 1991 y es catedrático de Derecho Administrativo.

Pregunta. No duda de la constitucionalidad de la amnistía, sino de sus motivaciones políticas. Según deslizó Pedro Sánchez, era o eso o repetición electoral, el famoso “de la necesidad virtud”. ¿Era esa la dicotomía o cree que había más posibilidades?

Respuesta. Mi discrepancia es política, no jurídica, y tiene que ver, sobre todo, con el pacto entre el PSOE y Junts, que parte de un relato común, como si esto viniera de 1714 y no hubiera existido la Constitución integradora de 1978 u otras anteriores desde Cádiz. Creo que había otras opciones, por ejemplo, ofrecer indultos para cada uno, salvo para Carles Puigdemont, sin excluir que un día pudieran llegar a dárselo. Eso suponía asumir el riesgo de no ser presidente.

P. La proposición de ley cita como inicio del conflicto la sentencia del Constitucional de 2010 que recortó el Estatut.

R. La ley la cita, pero en el pacto [entre el PSOE y Junts] se remontan a 1714, luego a la persecución de Franco... y me niego a aceptar ese punto de partida, olvidándose de la Constitución de 1978. Hay puntos del acuerdo donde se ven posiciones divergentes, pero hablan del referéndum como una obligación que tienen que conseguir a toda costa. Y creo que el detonante del conflicto es previo a la sentencia del Estatut, empezó con la crisis económica, cuando se rodea el Parlament y señalan como responsable al Gobierno central con el “España nos roba” para difuminar responsabilidades.

P. ¿Investir a un presidente del Estado español y vincular un referéndum al artículo 92 de la Constitución, que ha de convocar el Rey, no es renunciar a la unilateralidad?

R. Ese vago indicio de aceptación no es tal y en todo caso es provisional porque ni siquiera es un pacto para cuatro años. Es: si usted me da esto, vale, pero si no me lo da, nada de lo dicho sirve. No se renuncia a la unilateralidad.

P. Del texto del acuerdo, ¿interpreta que la condición es que el referéndum se celebre? El PSOE expresa que no es partidario de esa vía, sino del desarrollo estatutario.

R. El PSOE diríamos que no acepta eso, pero sí acepta hablar de eso. ¿Y por qué no hablar ya de que eso no es posible sin una modificación constitucional? Y en ese relato se omite lo esencial, que es que hubo un intento de golpe de Estado, porque los golpes de Estado no solo se producen con las armas en la mano, también cuando, con el poder que te da una institución, haces unas leyes como las del 6 y 7 de septiembre. El pacto en su conjunto es inasumible al silenciar todo eso.

P. Una vez que ya se había indultado a los principales responsables del procés, ¿cuál hubiera sido el trato justo con las personas pendientes de juicio por haber seguido a los líderes, ya perdonados?

R. Una vez que se ha perdonado a los principales responsables, este país podía entender que los demás, de segundos o terceros niveles o ciudadanos, podían recibir indultos. El problema de la amnistía a todos, incluido al principal responsable del procés, es que una medida de gracia como esa pierde valor cuando no resulta evidente que la concede el poder por interés nacional o por la convivencia, sino que te la arrancan los beneficiados a cambio de la investidura.

P. En ese caso no podría ser un indulto general, que prohíbe la Constitución, serían individuales, pero masivos y otorgados por el Ejecutivo. La amnistía, en cambio, ha de ser aprobada por una amplia mayoría parlamentaria.

R. Los indultos no tienen nada que ver con la amnistía. Hay mucha confusión con esto, incluso de colegas cualificados. El indulto es individual, tiene en cuenta la situación particular de la persona. La amnistía, como ya ha dicho el Constitucional, no es una cuestión de cuantía, sino cualitativa. No afecta a la separación de poderes. Tampoco se ha invocado nunca el derecho a la igualdad con el indulto. Pero la legislación vigente, de 1870, distingue entre el indulto para todo tipo de delitos y el indulto para delitos de carácter, digamos, político, entre ellos, la rebelión, los atentados contra la autoridad, los desórdenes públicos... ¿Y por qué hace esa distinción? Porque responden a supuestos y motivaciones diferentes. La gracia del indulto en este tipo de delitos es también en interés del país, no solo del beneficiado del perdón. Es posible que con la amnistía, finalmente, llegue a haber un beneficio, pero las condiciones en las que se ha dado, con ese acuerdo, a cambio de la investidura, sin renuncia a la unilateralidad... lo veo muy problemático.

“Como principal responsable del golpe, Puigdemont debía someterse a la justicia”

P. La proposición de ley de amnistía justifica el interés general en la “mejora de la convivencia y la cohesión social”. En Cataluña ha bajado el independentismo, la situación allí está más tranquila, pero la crispación se ha trasladado al resto de España. ¿Cree que ese malestar irá a más?

R. Espero que no. Es un deseo, más bien. En esto pasa como con las medicinas, hay que leerse el prospecto, ver indicaciones y contraindicaciones. Los indultos estaban muy bien indicados y no tenían contraindicaciones. Pero la amnistía, que alcanza incluso a Puigdemont, el culpable último de todo esto, es una dosis de gracia excesiva y contraindicada porque encierra cierto aspecto de legitimación del procés que les puede llevar a decir: “Teníamos razón”, pudiendo ocurrir que lo ya pacificado se exacerbara.

P. Ni la amnistía ni el indulto exigen arrepentimiento. Y la amnistía no impide que si reinciden en el delito sean castigados penalmente o que se aplique el artículo 155 de la Constitución, ¿no?

R. Si reinciden, serán condenados. En todo caso, la amnistía se pudo condicionar a la renuncia expresa a la unilateralidad y eso no se ha hecho.

P. Eso es una condición política, no jurídica, ¿no?

R. Podía haber sido jurídica. Podía haberse dicho: La aplicación de la amnistía exigirá que en el momento que el órgano judicial la va a aplicar, se haga una expresa manifestación de renuncia a la unilateralidad por parte del beneficiado.

P. ¿Se ha exigido alguna vez en indultos o amnistías?

R. En algún caso en la historia sí, pero en todo caso, la ley podía incorporarlo.

P. Y en el caso de Puigdemont, transcurridos varios años desde su fuga, ¿cuál habría sido la mejor solución?

R. Una vez que se ha apostado por la amnistía, ya tenemos poca salida. Hubiera estado la posibilidad de ofrecer un indulto, pero después de someterse a la justicia.

P. Uno de los elementos de crecimiento electoral de la extrema derecha en España fue el desafío soberanista catalán. ¿Cree que Vox puede recuperar terreno ahora gracias a la amnistía?

R. Hay dos alternativas: que recuperen algo de terreno y que, si el PP asume una posición muy dura en este campo, no lo recuperen, pero a costa de seguir manteniendo la indeseable polarización.

P. De momento, dirigentes del PP y de Vox han asegurado que la amnistía convierte a España en una dictadura o que destruye el Estado de derecho y la separación de poderes. Más allá de las hipérboles, ¿ve algún riesgo para el sistema derivado de la amnistía?

R. Esas manifestaciones me parecen completamente inadmisibles desde el punto de vista lógico y jurídico. ¿A qué viene esta historia del dictador? Son barbaridades performativas que están provocando que la gente esté angustiada. Es una forma de proceder absolutamente frívola. Tan frívola, que han llegado a sugerir al Rey lo que debe o no hacer. Es una locura. No hay ningún riesgo jurídico. El Constitucional tendrá la última palabra. Sí hay un riesgo político de mayor enfrentamiento o radicalidad. También ha habido manifestaciones de jueces o asociaciones de jueces o del propio Consejo General del Poder Judicial que no me parecen admisibles.

Es un comportamiento profundamente antidemocrático decir, como hace el PP, que el Constitucional es un tribunal de parte

P. Cuando el Consejo General del Poder Judicial, con el mandato caducado desde hace cinco años, se manifiesta preventivamente contra la amnistía diciendo lo que “mayorías coyunturales”, en alusión a la composición del Parlamento salido de las urnas, “no pueden hacer”, ¿está vulnerando el principio de separación de poderes o la percepción en la opinión pública de esa separación?

R. Esa manifestación del Consejo es una invasión constitucional de atribuciones, inmiscuyéndose en la dinámica política. Que lo hayan hecho antes de conocer la ley enfatiza eso, pero ni siquiera haciéndolo después. El Consejo puede informar sobre proyectos de ley, es decir, sobre leyes que el Gobierno manda. Pero eso no afecta a que el Parlamento haga las proposiciones que quiera, sin consultar a nadie. El Consejo no tiene nada que decir sobre proposiciones de ley. Puede hacer recomendaciones siempre que tengan que ver con el poder judicial, pero esto no tiene nada que ver. Y luego tenemos a jueces que se manifiestan delante de sus juzgados. Es decir, que no están ejerciendo una función jurisdiccional, pero con todos los atributos del poder judicial, con sus togas, delante de la sede judicial, hacen manifestaciones que no les corresponden. No puedo entender que gente docta en derecho trate de confundir qué es lo que hace el poder judicial cuando actúa como tal con lo que opinan unos ciudadanos, que coincide que son jueces, pero que debían ocultar esa condición por respeto a su función y a su imparcialidad.

P. ¿Se están autorecusando para el futuro?

R. Sí, eso plantea ya problemas que pueden ser objeto de recusación.

P. El PP no se fía del Constitucional. Dice que es un tribunal “de parte”. ¿Tiene motivos?

R. Todos los tribunales que hemos tenido, también el anterior, han sido, podríamos decir, si aceptáramos la lógica del PP, de parte. No es admisible decir eso. Otra cosa es que sepamos que los magistrados tienen sus ideas morales, religiosas o filosóficas, pero sin, por ello, actuar al dictado de nadie. Actúan de acuerdo a la ley, pero las leyes tienen flecos, omisiones o silencios que se rellenan, en gran parte, con interpretaciones ajustadas a derecho, pero en las que influyen las convicciones éticas, culturales, religiosas y morales de los jueces. Decir en este momento, sabiendo que esto es así siempre, que es un tribunal de parte porque tiene una composición algo diferente a la que tenía hace un año es un comportamiento antidemocrático, pues justamente el sistema constitucional busca que esas distintas sensibilidades vayan estando presentes en los tribunales a través de sus sucesivas renovaciones.

P. La proposición de ley cita antecedentes en España y en otros países sobre la constitucionalidad de la amnistía, sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y del propio Tribunal Constitucional español. ¿Es suficiente anclaje legal o cree que el alto tribunal deberá fijar una interpretación concreta de la norma una vez que se apruebe?

R. Para mí es evidente que es constitucional, aunque me parezca inorportuna políticamente. Estados europeos que ni siquiera tienen la amnistía en su Constitución la han aplicado. El único punto en el que puede haber debate en el Constitucional es el límite constitucional de la la arbitrariedad de los poderes públicos que vigila, pero cuando se ha enfrentado a ese límite, el tribunal ha sido muy deferente con el legislador. Aquí la amnistía tiene una finalidad plausible, aunque yo critique el momento o la forma en que se ha hecho. El Constitucional tiene la última palabra.

P. Magistrados del Supremo consideran un dislate que la ley establezca que los jueces tienen dos meses para aplicar la norma y que si la recurren al Constitucional, este recurso no tendrá carácter suspensivo como dice la ley del Tribunal Constitucional. ¿Comparte esta interpretación?

R. Si los tribunales plantean la cuestión de inconstitucionalidad, la aplicación de la amnistía quedará en suspenso hasta que se resuelva. Solo las medidas cautelares deberán levantarse aunque se suscite tal cuestión.

P. La proposición de ley dice que no se pueden amnistiar delitos de terrorismo, salvo que no tengan sentencia firme, lo que permitiría amnistiar a los CDR. ¿Qué le parece?

R. Los que están en un proceso acusados de terrorismo, sin condena firme todavía, no deberían beneficiarse de la amnistía, al igual que los ya condenados por esos delitos.

P. ¿Le llama la atención que el juez García Castellón haya imputado por terrorismo a Puigdemont por el infarto sufrido por un ciudadano francés en una terminal de El Prat después de que otro juzgado catalán archivase la causa con un informe forense que apuntaba que la víctima sufría una cardiopatía crónica? ¿Y los tiempos, cuatro años después, en plena negociación de la investidura...?

R. No quiero prejuzgar. Si era un delito de terrorismo, parece que ha pasado mucho tiempo para darse cuenta, ¿no? No conozco el asunto, tengo toda mi confianza en que los jueces actúan correctamente, pero sí, me llama mucho la atención.

P. ¿Ha habido lawfare en España?

R. Creo que con carácter general no, ni tampoco en el tema del procés. Me parece que las sentencias son impecables.

P. ¿Ha habido lawfare policial?

R. Un manejo inadmisible de la Policía desde el Ministerio del Interior parece que sí ha habido, por ejemplo, en el caso, entre otros, de Xavier Trias [exalcalde de Barcelona], lo que es inadmisible.

P. ¿Existe la ley en la que no cabe interpretación?

R. No. Es Imposible. Entonces la cuestión es cómo hacemos un sistema de forma que los jueces interpreten la ley en los casos difíciles con la convicción de que la interpretación se ajusta a la ley y a la conciencia social compartida en el momento sobre valores y principios constitucionales. Y es aquí donde llega el tema de la importancia de la selección de los jueces para conectar con esa identificación con la conciencia común social del momento.