El debate territorial en España, un rompecabezas de nunca acabar

La tentación sería empezar diciendo que en 2024 volverá el debate territorial, si no fuera porque nunca se ha ido: acompaña la vida pública española desde hace más de un siglo. Constituyó uno de los grandes escollos para sacar adelante la Constitución de 1978, tanto que el embrión de lo que hoy es el PP se opuso al Título VIII que regula el Estado de las autonomías. Hace apenas seis años provocó en Cataluña una de las mayores crisis en 45 años de democracia, cuyas consecuencias siguen marcando la política de hoy. Cómo organizar los territorios de España, esa vieja cuestión existencial, revive de forma imperiosa bajo un Gobierno cuya supervivencia depende del modo en que consiga afrontarla.

“Esta será la legislatura del debate territorial”, concedió Pedro Sánchez, apremiado por sus aliados nacionalistas, momentos antes de ser investido de nuevo presidente, el pasado noviembre. No hay deporte político de riesgo que el líder socialista haya rehuido en su intrépida trayectoria. Pero ninguno tan osado como este: resolver un rompecabezas que nadie, ni los celebrados padres de la Constitución, ha conseguido jamás completar. Sánchez se propone al menos encauzarlo, en una atmósfera de extrema polarización política, frente a unos nacionalistas que exigen ir más lejos que nunca y una derecha instalada en un férreo inmovilismo. ¿La cuadratura del círculo? “Ciertamente, muy complicado”, reconoce el expresidente socialista de la Generalitat José Montilla.

Y a pesar de todo hay quien echa mano del refrán “la oportunidad la pintan calva”. “En los grabados del Renacimiento”, explica el ensayista gallego Antón Baamonde, “se pinta la oportunidad como una figura calva con una coleta por encima de la frente a la que se puede agarrar por ese manojo de pelo”. Baamonde cree posible aferrarse a esa coleta a pesar del choque tectónico entre el “nacionalismo español excluyente” y el “irredentismo” catalán. “De acuerdo, pocos preveían este escenario, pero de la necesidad puede nacer la oportunidad. Los resultados del 23-J parecen mostrar que hay más ciudadanos que optan por una solución integradora que por una autoritaria. España es plural y quien no lo acepta lo que hace es expresar enfado por la España real”.

Otro filósofo cercano al nacionalismo periférico, en este caso el vasco Daniel Innerarity, también ofrece una visión esperanzada: “Es un momento interesante porque las fuerzas que han pactado con el PSOE comparten una agenda que podríamos llamar plurinacional y van a exigir que se avance en esa dirección. Ahora se necesita que todos entiendan las limitaciones del otro. El PSOE debe entender que no se puede consolidar su Gobierno si no es ambicioso y explora todas las posibilidades. Y los nacionalistas tienen que entender las limitaciones del PSOE”.

Esas posibilidades, según Innerarity, se pueden explorar sin salirse de la Constitución, cuya reforma requeriría un acuerdo, hoy por hoy quimérico, entre los dos grandes partidos. Pero todo indica que el PP se opondría también a cualquier acuerdo de menor calado entre el PSOE y los nacionalistas. Esa política de trincheras inamovibles es la que alimenta el pesimismo de otros, como el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco Alberto López Basaguren, quien ve “imposible” la reforma: “Cualquier reforma del PSOE con partidos nacionalistas no tiene garantizada la estabilidad, es una vía de confrontación política e institucional y está llamada a tener problemas futuros. Y máxime con un mapa autonómico ampliamente dominado por el PP”.

Cuando se le pregunta a Teresa Freixes, catedrática de la misma disciplina en la Universitat Autònoma de Barcelona, si podrían salir grandes cosas del diálogo entre el Gobierno y los nacionalistas, replica: “Espero que no, sería para echarse a temblar”. Freixes, muy crítica con el independentismo, conviene en que ninguna solución resultará viable sin consenso entre PP y PSOE. “El problema no es el independentismo, que se ha debilitado”, añade. “El problema es cuando se le otorga una posición política que no le corresponde por su fuerza real”.

La reforma del Estado autonómico no es solo una bandera de los que reclaman más poder para sus territorios o los que abogan, como Vox, por volver a un régimen centralista. “El sistema necesita, desde hace más de 20 años, una reforma crecientemente urgente”, afirma López Basaguren. “Hay un enorme déficit de regulación constitucional, la inmensa mayoría de la regulación relativa al sistema autonómico ya no cumple ninguna función. Eso afecta profundamente a la legitimación social del sistema”. La Constitución estableció un modelo muy abierto, falto de concreción, que pronto reveló la necesidad de una reforma para delimitar las competencias, concuerda Freixes. “Pero ha habido pánico en los dos grandes partidos para abordarla. Y eso nos ha llevado a esta debacle”.

La “debacle” vivió su apoteosis con el drama de 2017 en Cataluña. Ante la inacción de los partidos de Estado, la iniciativa del cambio de sistema la han llevado los nacionalistas. Y aquel octubre de hace seis años los catalanes amagaron con romper la baraja. Ese es ahora el gran desafío que enfrenta el Gobierno, más allá de la amnistía.

Los socialistas han ratificado su apuesta por el diálogo con ERC y han emprendido otro camino paralelo y más incierto con Junts, el partido de Carles Puigdemont. Su sueño sería retomar el espíritu del Estatut anulado en parte por el Tribunal Constitucional en 2010 para desactivar las urgencias independentistas. “Pero ese esquema reformista, desde una óptica catalana, está periclitado”, advierte Joan Ridao, director del Instituti d’Estudis de l’Autogovern de la Generalitat y exdiputado de ERC. Las dos cuestiones que se plantean ahora son más rupturistas: un sistema de financiación que aporte recursos adicionales a Cataluña y un acuerdo para celebrar una consulta de autodeterminación. Ridao ha recibido el encargo del president Pere Aragonès para, a partir de un informe realizado por un equipo de politólogos, proponer una norma de “claridad” como la que se elaboró en Canadá a fin de fijar las condiciones del referéndum en Quebec. El Gobierno asegura que jamás permitirá una consulta así, contraria a la doctrina del Tribunal Constitucional (TC). Ridao no desiste y argumenta: “Esa doctrina ha ido endureciéndose en los últimos años, a raíz del procés. Pero hasta 2014 no era exactamente así”.

En el acuerdo firmado con el PSOE, Junts también aboga por un referéndum al amparo del artículo 92 de la Constitución. “Eso es hacerse trampas al solitario”, descarta el expresident Montilla. “Un referéndum solo en Cataluña no cabe en el marco legal, el TC lo bloquearía. Y aunque no fuera así, yo me opondría, sería tremendamente divisivo”. Montilla opina que los problemas del Estado autonómico “no tienen tanto que ver con el nivel competencial, que es muy elevado, más incluso que en Estados federales”, sino con la falta de recursos financieros suficientes para las comunidades. “Y sin recursos”, remacha, “es muy difícil tener autonomía política”. Justamente ahí reside una de las partes más enrevesadas del rompecabezas de Sánchez. El sistema de financiación autonómica no se toca desde hace 14 años por la inmensa dificultad para conciliar las demandas de todos. El Gobierno se propone ahora actualizarlo lidiando al tiempo con los nacionalistas y con 11 comunidades en manos del PP, dispuestas a ejercer la zancadilla a la mínima.

Aun sin los apremios del independentismo catalán, los nacionalistas vascos también quieren pisar el acelerador esta legislatura. Antes del verano celebrarán elecciones autonómicas con una fuerte competencia entre PNV y EH Bildu por el voto abertzale. El partido que ha gobernado Euskadi casi ininterrumpidamente desde hace cuatro décadas esgrime la demanda de la “excepción foral”, que implicaría conceder al País Vasco el derecho a negociar cualquier ley estatal susceptible de afectar a sus competencias, un privilegio que, a juicio de López Basaguren, comportaría “efectos nocivos y distorsionadores sobre el conjunto del sistema”.

La aspiración genérica del PNV se sitúa en lograr el “reconocimiento nacional de Euskadi”. Y aquí topamos de nuevo con el TC, que en 2010 dictaminó que “la Constitución no conoce más nación que la española” y proscribió el uso de ese término en el Estatut catalán. Aun así, cuenta con defensores. Y no solo nacionalistas. “Yo siempre me identifiqué con la idea de España como ‘nación de naciones”, comenta Montilla. “El carácter de nación no implica un Estado independiente. A mucha gente le molesta que se diga que Cataluña es una nación y, sin embargo, nadie se escandaliza de que Navarra se defina como reino”. López Basaguren señala la coincidencia entre los nacionalismos español y vasco o catalán cuando vinculan necesariamente la idea de nación a “titularidad de soberanía”. “En Europa eso se rechaza desde hace mucho tiempo”, explica. “Y se acepta con naturalidad que sean compatibles el sentimiento de pertenencia nacional a una ‘nación’ minoritaria y a una nación cívica vinculada al Estado”.

Disquisiciones nominales, debates jurídicos, sentimientos profundos, intereses políticos de corto plazo… Todo eso se agita en la coctelera que llamamos debate territorial. Y a todo eso se enfrenta Sánchez entre un cierto escepticismo general. “Hay que tener ilusión”, se consuela su compañero Montilla, aunque de inmediato matiza: “Sin ser iluso, eso sí”.