¿Por qué revisar el endeudamiento?
Ante esta pregunta hay dos respuestas obvias: la primera es que una vez que la situación ha cambiado para los Ayuntamientos, parece razonable revisar también la situación de las comunidades. Lo que resulta sensato para los gobiernos locales (esto es, que disfruten de una capacidad de crédito diferenciada en función de su salud financiera), debe serlo también para las autonomías. La segunda respuesta es que la situación financiera de las diferentes administraciones autonómicas ha seguido una senda muy diferente en los últimos tiempos.
1. Una política de endeudamiento dispar durante 1995-2007. En la última fase expansiva de la economía española (1995-2007), en la que esta creció a una tasa media del 3,7%, las autonomías registraron unos datos de crecimiento bastante similares entre ellas (en torno al 3,5%-4%). Por eso sorprende más el hecho de que las cuentas públicas de las diferentes administraciones, durante ese periodo, tomasen una senda no ya diferente sino opuesta. Las estrategias seguidas por cada comunidad en relación con su deuda son perfectamente dispares. Ha habido regiones que han aumentado su endeudamiento durante ese periodo expansivo mientras otras han aprovechado para recortarlo.
Si observamos los números globales tenemos que al inicio de la fase expansiva, en 1995, la deuda total de las autonomías marcaba un 6%. En el decenio siguiente, dicha variable se ajustó a una senda de contención, de tal manera que en 2007 marcaba un mínimo del 5,5%. Podría uno concluir que este es un resultado congruente con el periodo de bonanza económica y con el funcionamiento conocido de los estabilizadores automáticos: aumentan los ingresos por impuestos, disminuyen las prestaciones. El problema es que cuando descendemos a los datos de cada comunidad observamos un comportamiento dispar.
Con motivo de la fase recesiva iniciada en 2008, ha sucedido lo que prevén los manuales de economía: al encogerse la actividad han aumentado los déficits públicos de todas las autonomías y con ellos su endeudamiento global. Este ha crecido hasta el 9% (un aumento menor que el del Estado), pero también se han disparado las diferencias entre regiones: en el primer trimestre de este año Andalucía registró una deuda del 7,6% frente al 15% de la Comunidad Valenciana o el 13,5% de Baleares.
En suma, parece claro que hay autonomías que han aprovechado la fase alcista para sanear sus cuentas mientras que otras han hecho lo contrario. Estas últimas, en muchos casos, han preferido orientar su margen de autonomía fiscal hacia las bajadas de impuestos manteniendo el nivel de gastos. Y se han aficionado a pedir prestado. Todo lo cual puede decirse que es legítimo, pero solo hasta el punto en que las consecuencias negativas de las estrategias de endeudamiento particulares no terminen recayendo sobre los habitantes de otras regiones.
2. Razones para un tratamiento diferenciado. Ante unas autonomías con niveles tan dispares de endeudamiento, el limitar de forma tan cruda y poco matizada la capacidad de crédito a corto plazo conlleva, para empezar, tres inconvenientes obvios: ineficiencia, injusticia y riesgo moral.
Ineficiencia. Aquellas regiones que, como Andalucía, no han desmontado y de hecho hasta se esfuerzan por reforzar su sistema tributario, se enfrentan a déficits de componente coyuntural. Tienen buenas razones para esperar una recuperación de su salud financiera a medida que mejore la actividad. No es este el caso de otras regiones donde el endeudamiento ha crecido de forma sostenida incluso durante la fase expansiva. Por tanto, quienes han apostado por la prudencia fiscal deben poder emplear ahora ese margen financiero, puesto que lo han estado cultivando para articular o mantener medidas anticíclicas que ayuden a la recuperación.
Injusticia. Al dar el mismo tratamiento a todas las autonomías, se envía el mensaje de que esa responsabilidad o austeridad fiscal es un acto puramente gratuito cuando no perjudicial. El ahorro de recursos presente no ve reconocida como recompensa una mayor capacidad de acceder a recursos futuros. De este modo, al quitar los incentivos, la decisión de evitar nuevas deudas sin discriminar entre autonomías más o menos endeudadas empeora la posibilidad de respetar la disciplina fiscal en el futuro.
Desde luego, no se estaría aplicando aquel principio de equidad vertical que pide tratar de manera desigual a los que se encuentran en situaciones desiguales.
Riesgo moral. Más allá de todo esto, está el obvio riesgo moral derivado de la confianza de los gobiernos autonómicos mas endeudados en que siempre podrán contar con el rescate financiero o bailout de la Administración central. Es decir, las administraciones regionales son conscientes de que incluso aunque el endeudamiento lleve al atasco de todos sus canales de financiación, nunca llegaría a producirse un colapso porque el Estado tendría que entrar al rescate para asegurar que todas las comunidades continúan prestando servicios como educación o atención sanitaria.
Por tanto, como ese horizonte de rescate financiero no puede descartarse por la estructura del Estado español, tenemos que las regiones más endeudadas están trasladando potencialmente parte de su carga fiscal hacia el resto, cargando sus desequilibrios sobre las espaldas de las generaciones futuras de otras comunidades autónomas.
José Sánchez Maldonado es catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Málaga.
