Dos años después del Libro Blanco de la generación de electricidad
El desarrollo de la regulación del sector eléctrico es normalmente un proceso lento, pero dos años parece un tiempo más que prudencial para hacer balance de las propuestas del Libro Blanco sobre la reforma del marco regulatorio de la generación eléctrica en España, que realicé por encargo del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y que se hizo público en el verano de 2005. Hay que recordar que el necesario proceso de reforma del sector se paralizó -injustificablemente, pues lo que el sector y los inversores necesitaban era precisamente certidumbre regulatoria- a raíz de la opa de Gas Natural sobre Endesa, anunciada el 5 de septiembre del mismo año, y durante el culebrón subsiguiente. Finalmente, los cambios recientes en el equipo del Ministerio han sacado al Gobierno de su letargo y durante el pasado año una buena parte de la actividad regulatoria se ha dedicado a afrontar los problemas que motivaron la realización del Libro Blanco. ¿Qué relación guardan las reformas con lo que éste proponía?
"Hay que hacer una planificación indicativa para orientar las inversiones en infraestructura con criterios de sostenibilidad"
El Libro Blanco trata sobre muchos temas, desde mejoras en las reglas del mercado mayorista hasta introducir señales económicas de localización en la red de transporte o las directrices para encaminarnos hacia un modelo energético más sostenible, pero sus dos ideas centrales son: "Vamos a darle una oportunidad al mercado eléctrico" y "la tarifa eléctrica no se fija, se calcula". El Libro Blanco propone que se elimine la regulación que interfiere con el libre funcionamiento del mercado -muy en particular el mecanismo de compensación por diferencias de los costes de transición a la competencia (los CTC)- y que se mitigue -utilizando un conjunto de instrumentos regulatorios- la capacidad de los agentes dominantes para modificar el funcionamiento del mercado en su beneficio, de forma que se pueda confiar en el precio resultante. Una vez conseguido lo anterior, la tarifa eléctrica -mientras dure- resultaría simplemente de sumar los costes acreditados de las actividades reguladas y de trasladar el precio de mercado de la energía, reconociendo periódicamente los desvíos que tengan lugar. Así la tarifa constituye una señal económica válida para el consumidor, cubre la totalidad de los costes incurridos y, por consiguiente, no existe déficit tarifario.
Se han realizado considerables avances en el primer punto -dar una oportunidad a que funcione verdaderamente un mercado eléctrico-, en su gran mayoría en línea con las propuestas del Libro Blanco, aunque en general, y de momento al menos, con menos vigor de lo que éste proponía. Así, se ha eliminado por completo la interferencia de los CTC en el mercado eléctrico, por el expeditivo procedimiento de cancelar de cuajo el procedimiento compensatorio vigente. También se han suprimido otras medidas intervencionistas que se habían adoptado posteriormente al Libro Blanco para atajar, con escaso criterio y nulo éxito, el déficit tarifario. Se han introducido instrumentos -como las subastas forzosas de una fracción de la producción de las dos empresas dominantes- que pueden permitir en un futuro mitigar el poder de mercado si se desarrollan adecuadamente, pues en su actual aplicación tanto la cantidad como la duración son muy inferiores a las que el Libro Blanco aconsejaba, así que la estructura de producción, aunque ha mejorado, sigue siendo excesivamente concentrada como para soportar una verdadera competencia. La venta de la energía que se comercializa a tarifa regulada mediante subastas de medio plazo permite una atenta supervisión de la formación de este precio, así como conocer su impacto en la formación de la tarifa eléctrica. Se han adoptado medidas para favorecer la participación de la demanda en el mercado y para reducir las barreras a la actividad de comercialización. Y están en marcha, al parecer con buen criterio, las mejoras en el mecanismo de garantía de potencia, la provisión de servicios complementarios y la introducción de señales de localización en la red de transporte.
Más claroscuros hay en relación con la tarifa. En línea con el Libro Blanco se han realizado los cambios normativos para que la tarifa no compita deslealmente con la actividad de comercialización. Pero, si bien inicialmente se eliminó el despropósito de fijar por decreto una senda multianual a la tarifa eléctrica -pues según la ley que regula el sector, aquélla viene fijada en su mayor parte por el mercado-, las decisiones posteriores han sido parecidamente decepcionantes. Desoyendo las recomendaciones del equipo ministerial y de la Comisión Nacional de Energía y en total contradicción con lo que el Libro Blanco plantea, el Gobierno persiste en emitir un mensaje engañoso, anunciando límites en las subidas que no son tales, pues consisten en aplazar -que no rebajar- el pago de la tarifa eléctrica, posponiendo la necesaria e inevitable subida e incrementando la deuda de los españoles con las empresas eléctricas, que ya excede los 200 euros de media por ciudadano.
Hay dos propuestas más del Libro Blanco que merecen comentarse. La eliminación de los CTC se realizó ignorando una de las recomendaciones del Libro Blanco -la que fue peor recibida por el sector, como era de esperar-, y era que se aprovechase la ocasión de rematar los CTC para restablecer -ahora a favor de los consumidores- el equilibrio entre éstos y las empresas, que alteró la introducción de la Ley del Sector Eléctrico en 1997 y del que los CTC constituían el mecanismo compensatorio. El "despiste" del Gobierno, eliminando sin más los CTC, ha reducido considerablemente la posibilidad de utilizar instrumentos regulatorios ortodoxos para reducir lo que pudieran considerarse ganancias excesivas de las empresas.
El estudio de prospectiva energética para 2030 que anunció el presidente del Gobierno el otoño pasado y que se espera se haga público para final de este año, atiende a la recomendación final del Libro Blanco. Y es que, sin menoscabo de la libertad de actuación de los agentes de los mercados de energía, se realice una verdadera planificación energética indicativa a largo plazo para orientar estratégicamente las inversiones en infraestructura del sector con criterios de sostenibilidad: cambio climático, equidad en el acceso universal a la energía, seguridad del suministro energético y competitividad de la economía.
José Ignacio Pérez Arriaga es profesor en el Instituto de Investigación Tecnológica de la Universidad Pontificia Comillas de Madrid, director de la Cátedra BP de Desarrollo Sostenible y miembro de la Real Academia de Ingeniería.
