Retos para el Gobierno en la ayuda al desarrollo
La pasada legislatura se caracterizó, en el ámbito de la cooperación para el desarrollo, por un muy ligero repunte de los recursos y por la aprobación en el Parlamento de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo. La Ley, aunque confusa en parte de su articulado, generó notables expectativas de cara a la mejora en la calidad de la cooperación a través de la integración de sus instrumentos, la planificación plurianual y la claridad en su orientación a la lucha contra la pobreza.Sin embargo, estas expectativas se frustraron. En primer lugar, con el bloqueo por parte del Gobierno, y debido a disensiones entre ministerios, del Plan Director de la Cooperación, cuya propuesta había sido largamente discutida y contaba con un consenso suficiente entre los diversos agentes de la cooperación, incluidos en un principio los ministerios de Asuntos Exteriores y de Economía. El desarrollo de la ley que debía producirse a través de varios reglamentos quedó también marginado con la aprobación de los reglamentos más irrelevantes y, peor aún, con la de alguno relevante, como el de los créditos FAD de tipo social, difuminado en la mera burocracia y dejando intacto el sentido real de este instrumento comercial. El abandono temporal del Consejo de Cooperación de las ONG, que participamos en el mismo, fue un reflejo de este desconcierto final, en el que el Gobierno paralizó cualquier desarrollo positivo de la ley.
Por lo tanto, el nuevo Gobierno debería partir de este punto y retomar las tareas dejadas en el desarrollo de la Ley de Cooperación. El marco de este desarrollo debe ser la lucha contra la pobreza, objetivo prioritario de la ayuda al desarrollo, y al que debe subordinarse cualquier otro interés susceptible de influir en la orientación de la ayuda. En este marco, considero los siguientes retos para esta legislatura:
- El objetivo cuantitativo no es el único, pero el Gobierno debe plantear un crecimiento sostenido de la ayuda al desarrollo, apuntando a la meta del 0,7% del PIB reclamada por la sociedad española y teniendo como objetivo alcanzable en el medio plazo el 0,35 %, que constituye la media de la Unión Europea. La primera estimación de la OCDE para 1999 apunta a que España alcanzó el 0,23 % ese año, porcentaje que se ha mantenido con ligeras variaciones a lo largo de la legislatura pasada.
Este crecimiento debe producirse primando los recursos de la cooperación no reembolsable que realiza la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y dentro de los cuales se incluyen los fondos para proyectos de ONGD. Uno de los riesgos, como se comprobó durante las discusiones del Plan Director, es que el crecimiento se produzca de forma aislada en las partidas de créditos FAD o de condonación de deuda. En este último caso ya se ha dado la alerta en el ámbito internacional: los recursos para financiar la condonación de la deuda deben ser adicionales a la ayuda y no sustituir a ésta.
* La reforma de la AECI es necesaria en cualquier caso, pero en mayor medida si está llamada a gestionar más recursos y a liderar el conjunto de la cooperación. Uno de los argumentos habituales del Gobierno para no incrementar la ayuda es la falta de capacidad de gestión en la AECI. Pues increméntese ésta de una vez. La discusión sobre esta reforma lleva años abierta y va más allá de sus dimensiones para entrar en su figura jurídica, la adaptación de sus procedimientos a la operación en países lejanos con estructuras débiles y el desarrollo continuo de sus recursos humanos incluyendo la contratación de personas que han adquirido amplia experiencia en este campo en los últimos años.
- Es necesario integrar los instrumentos de la ayuda bajo una política única y en el marco de planes país donde las diversas prioridades sectoriales se apliquen a todos los recursos gubernamentales de la ayuda al desarrollo. Al mencionar este tema, el debate ha mirado siempre al FAD como un instrumento financiero cuya finalidad es la internacionalización de la empresa española y que sólo indirectamente puede tener un efecto sobre el desarrollo de los países del Sur. La realidad es que la discusión sobre el FAD se está volviendo estéril, pero de manera inevitable hay que recordar que el FAD desembolsa 70.000 millones de pesetas al año en proyectos ligados a la compra de bienes y servicios españoles y que la respuesta española a la reconstrucción de países y regiones tras catástrofes naturales -Centroamérica, Venezuela, Mozambique, etcétera- se está basando sobre todo en recursos adicionales de los créditos FAD y no en donaciones a través de la AECI. Aunque el FAD actúa bajo la regulación de la OCDE, una de las exigencias oficiales para este tipo de instrumentos es evaluar su contribución al desarrollo, algo difícil de conocer si no se valora en cada caso su sostenibilidad y su viabilidad ambiental, social y cultural. Igual que para cualquier proyecto de desarrollo.
- Debe haber una política activa, planificada y dotada de recursos para gestionar la deuda externa. España tiene que cumplir con su parte de los compromisos asumidos en la iniciativa HIPC para la condonación de la deuda de los países pobres altamente endeudados, aunque también tiene opciones de ir más allá, planteando nuevas operaciones de conversión de deuda por desarrollo y apostando activamente en foros internacionales por la resolución efectiva del problema de la deuda a través de su cancelación. Una vez más, con la gestión de la deuda externa se plantea el mismo problema que con el FAD: su tratamiento como un instrumento puramente financiero, cuando es al tiempo un elemento central de la política de cooperación. Internacionalmente este extremo está ya más que asumido, pero en España se está lejos de integrar la política de deuda en la de cooperación al desarrollo.
- Un papel más activo en las instituciones multilaterales, tanto en el sistema de Naciones Unidas como en las instituciones financieras. Me centraré en estas últimas, donde la participación de los representantes españoles, con puestos en los Directorios Ejecutivos tanto del Banco Mundial como del Banco Interamericano, se ha volcado en la gestión financiera de las contribuciones españolas y en facilitar la participación de la empresa nacional en los proyectos de estas instituciones. Sin negar la importancia de estos aspectos secundarios, hay que constatar que, especialmente en el Banco Mundial y en el FMI, se discuten y deciden cuestiones cruciales para el desarrollo y la lucha contra la pobreza en el mundo. En esta discusión España debería participar de forma más activa, dando cuentas al Parlamento de dicha actividad de nuestra acción exterior y defendiendo los principios y objetivos explicitados en la ley y comunes a la política de cooperación.
- A partir de los puntos anteriores, se deduce que la necesidad de una unidad de dirección de la cooperación española trasciende su ubicación y las disputas entre ministerios o cuerpos de funcionarios. El problema no se encuentra en el reparto de la gestión entre los ministerios y el personal más cualificado para esa gestión, sino en la dispersión de instrumentos, orientaciones, información y esfuerzos. Por ejemplo, es chocante que con los países del Sur haya negociaciones dobles, una para la cooperación no reembolsable y otra para la reembolsable.
La solución no se encuentra en reforzar las comisiones de coordinación que todo lo más alentarán el intercambio de información, sino en una planificación única, detallada e integrada que respete las singularidades de cada instrumento, pero que establezca un marco único para la cooperación de todo tipo con los países del Sur, especialmente con los prioritarios. Una cooperación consistente con los objetivos de lucha contra la pobreza fijados en la ley y gestionada por aquellas personas que sumen a la vocación por este trabajo los conocimientos necesarios para una buena gestión.
- La cooperación española se debe dotar de nuevos instrumentos, adaptados a su realidad y a las necesidades de los países del Sur. En los sectores sociales, educación básica o salud primaria, hay que abrir la puerta a la ayuda directa a los presupuestos sectoriales del país receptor, como forma de asegurar la apropiación por su parte de los programas y la inserción de los mismos en estrategias nacionales más amplias. Las subvenciones a las ONG necesitan una revisión profunda que agilice el mecanismo y permita la planificación de las ONG a largo plazo a través de convenios marco. Y la ayuda humanitaria requiere con urgencia de procedimientos de coordinación operativa entre los diversos agentes, que permitan una respuesta más rápida y eficaz.
En este contexto, es de esperar que el Gobierno convoque pronto el Consejo de Cooperación para que éste pueda reiniciar su trabajo. Un consejo en el que la representación de la Administración y de los agentes sociales esté equilibrada, donde los expertos sean independientes y que mantenga como función central la de ser el órgano de participación social, consultivo del Gobierno, teniendo, por lo tanto, un alto perfil político.
La primera tarea de este consejo será estudiar y dictaminar la nueva propuesta de Plan Director remitida por el Gobierno, una propuesta que debería recoger en buena medida el contenido de la anterior, largamente debatida en la pasada legislatura y sólida en muchos de sus aspectos.
La ayuda al desarrollo es un elemento central de la proyección internacional de España, especialmente si se quiere que un eje de esta proyección sea la solidaridad y la responsabilidad en la construcción de un mundo más justo y habitable para todos. Y para ello, la política de cooperación deberá verse en el futuro en un marco más amplio, donde se haga coherente -como indica la ley- con otras políticas exteriores como la europea, la comercial o la inversora.
José María Vera Villacián es director del Departamento de Estudios de Intermón.
