Endeudamiento autonómico JORDI GUAL
Se inicia una nueva legislatura, y es un buen momento para plantearse las cuestiones que están en primera línea de la agenda política. Los datos de endeudamiento de las autonomías, publicados recientemente por el Banco de España, nos recuerdan uno de los temas candentes: la negociación del nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas. No va a ser sencillo llegar a un acuerdo a gusto de todos, pero sí hay consenso en que el sistema actual "no progresa adecuadamente".¿Cuán grave es el problema? Las cifras que se están barajando no son a primera vista muy preocupantes. Las comunidades con un mayor nivel de endeudamiento (en porcentaje del PIB) se sitúan entre el 9% y el 9,5% (Andalucía, Cataluña y Galicia) y, en conjunto, la deuda de las comunidades autónomas es sólo del 6,2% del PIB, frente a una deuda del resto de las administraciones (especialmente la central) del 59%. Históricamente, la deuda ha aumentado continuamente desde 1988 hasta 1997, y desde entonces se ha estabilizado. En definitiva, un aumento de cinco puntos, en un periodo en el que la deuda de la Administración central ha subido del 36,3% en 1988 a un máximo del 57,6% en 1996.
En definitiva, el nivel de la deuda autonómica no debe ser causa de preocupación. Lo que puede motivar la polémica es la tendencia reciente, puesto que si bien el crecimiento de la deuda se ha detenido durante los dos últimos años, no se ha conseguido una clara inflexión a la baja, como ocurre con el endeudamiento de la Administración central.
¿Por qué se endeuda una comunidad autónoma? El sentido común nos dice que existen al menos tres respuestas razonables a esta pregunta. La primera es elemental. Los gestores de la comunidad autónoma pueden ser unos administradores nefastos, incapaces de controlar el gasto, por lo que en último término tienen que recurrir al crédito y endeudarse. Sin embargo, antes de refugiarnos en una visión tan simplista, conviene reflexionar sobre la naturaleza del sistema actual de financiación de las administraciones autonómicas.
La segunda explicación, aunque igual de sencilla, ya es un poco más sofisticada y tiene en cuenta los incentivos que proporciona el sistema vigente de distribución territorial de los ingresos y gastos del Estado. Todas las comunidades autónomas saben que, según la legislación actual, un exceso de gastos hoy no tiene por qué repercutir en unos mayores impuestos para los ciudadanos de su comunidad. Dado que en el futuro se negociarán las transferencias de la Administración central a las administraciones autonómicas, estas últimas pueden racionalmente preferir endeudarse, y esperar que en el futuro el exceso de gasto generado por la deuda sea sufragado a través de transferencias procedentes de todo el Estado, en lugar de impuestos captados únicamente en la comunidad autónoma. Así las cosas, lo sorprendente es que el nivel de deuda de las comunidades autónomas no sea incluso más alto. Sin embargo, no debemos olvidar que la Administración central tiene las llaves de la caja y, por tanto, dispone de mecanismos muy eficaces para impedir excesos en este tipo de comportamientos.
La deuda: ¿una estrategia racional? Una tercera explicación del endeudamiento autonómico se fundamenta en la racionalidad económica. Una Administración, como lo haría una empresa o una familia, puede endeudarse para invertir o para modificar su patrón de consumo a lo largo del tiempo, anticipando gastos a cuenta de rentas que se generarán en el futuro. Las comunidades autónomas más endeudadas son las que, con excepción de las comunidades de régimen foral, disponen de mayores competencias. La deuda para estas comunidades podría ser una estrategia racional de sus gobernantes, acorde con la voluntad política manifestada en las urnas. Dicho de otro modo, podría reflejar el deseo de las autoridades autonómicas de invertir en activos (como la educación y las infraestructuras) que potencian el desarrollo económico y social, o bien podría constituir un intento de mejorar las prestaciones actuales del Estado de bienestar a cuenta de la riqueza futura. Ambas alternativas, sin embargo, nos sitúan en un debate de una naturaleza totalmente distinta. Cada comunidad autónoma debería decidir hasta qué punto ese gasto corriente y el endeudamiento correspondiente son razonables teniendo en cuenta la carga financiera generada y el potencial económico a largo plazo de la comunidad.
El endeudamiento: un recurso ineludible. Por desgracia, me temo que gran parte de la deuda es consecuencia del caótico proceso de descentralización política y administrativa que ha vivido España, y no el resultado de un cálculo político (pero con racionalidad económica) de los gestores públicos. Dicho cálculo es extremadamente difícil, en gran medida debido, precisamente, a que el mapa de financiación autonómica no está cerrado, sin que se puedan establecer previsiones claras sobre los niveles de competencias, los recursos impositivos y la magnitud de las futuras transferencias entre territorios. En estas circunstancias, como no existe -en el sistema transitorio en el que estamos instalados- una correspondencia entre las competencias y la capacidad impositiva, las autonomías que han asumido la gestión de muchas prestaciones públicas están sujetas a una enorme presión política para incrementar el gasto público. El endeudamiento se convierte entonces en un recurso ineludible y es iluso pensar que en estas condiciones se pueda llevar a cabo una gestión adecuada de las finanzas públicas.
Jordi Gual es profesor de IESE.
