La odisea autonómica hacia el 2001
La profunda revisión del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común es una importante decisión política en la medida en que afecta al equilibrio entre suficiencia y autonomía financiera que fundamenta las relaciones Estado-comunidades. El nuevo sistema aumenta fuertemente el peso de la recaudación fiscal di recta de las comunidades autónomas sobre el conjunto de sus ingresos, pero lo hace mediante la cesión de un solo impuesto, el IRPF, lo que supondría, si fuera a aplicarse en todas las comunidades, un nuevo mapa autonómico: gran concentración de los ingresos de algunas comunidades -Madrid, Cataluña o Ara gón- en una sola fuente tribu taria -el IRPF- y una escasa alteración respecto al patrón del sistema vigente hasta ahora, en otras -Andalucía, Extremadura, las dos Castillas- Al mismo tiempo, es evidente que el nuevo sistema reafirma el autogobierno autonómico, al introducir la capacidad normativa de las comunidades sobre aspectos básicos de diseño de los antiguos tributos cedidos y del IRPF. Para entender la dinámica del sistema es útil contemplarlo como una estructura de fuentes de ingresos diferentes que financian las competencias autonómicas (fundamentalmente la Educación, los Servicios Sociales y demás, quedando excluida la Sanidad, que sigue su propio modelo): por una parte, los tributos cedidos por el Estado en las primeras etapas del proceso de descentralización y las tasas afectas a la competencia y, por otra, como diferencia respecto a la cantidad de ingresos necesaria en cada comunidad, una transferencia incondicionada por participación en los ingresos del Estado (PIE). En el sistema anterior la PIE constituía el grueso de la financiación, y al que los tributos cedidos generan escasa capacidad recaudatoria. Su crecimiento estaba ligado a una cesta de tributos de la Administración central (que incluye, además del IRPF, el IVA o las cotizaciones sociales), con un máximo en el crecimiento nominal del PIB y un mínimo en el de una selección de gastos del Estado. Con ello, el viejo modelo ligaba el concepto de suficiencia autonómica al de suficiencia estatal, con la excepción marginal de los tributos cedidos.
El nuevo sistema, al introducir el. 30% del IRPF territorial entre los tributos cedidos, reduce fuertemente el peso de la PIE en aquellas comunidades que por su nivel de renta por habitante generan una gran recaudación en este impuesto en relación con su nivel competencial. Ello hace que algunas comunidades pasen a depender crucialmente de cuanto suceda con la recaudación de este impuesto. En contraste, en las comunidades de bajo nivel de renta por habitante, el cambio es poco significativo. Esta asimetría en la corresponsabilidad real tiene una consecuencia: el crecimiento de la recaudación del IRPF en cada comunidad origina resultados diferentes; muy importantes, si se trata de una comunidad rica, pero relevantes, si hablamos de una menos favorecida.No es extraño que a última hora el sistema introdujera mecanismos de garantía, a través de fondos aportados por el Estado. Sin embargo, éstos se han diseñado para evitar elevadas discrepancias entre comunidades en, los crecimientos de los ingresos o para evitar la revisión del reparto estructural de la financiación cuando todas la comunidades desempeñan competencias en Educación primaria, pero no para impedir lo que a, nuestro juicio puede resultar más peligroso: la desvinculación del crecimiento de la financiación de las competencias cubiertas por el sistema de la cesta de tributos, de la Administración central. Como consecuencia de esta desvinculación y de la tendencia a la baja de la presión fiscal del IRPF el nuevo sistema podría resultar peor que el anterior para las comunidades (y mejor para el Estado).En este nuevo contexto, los planes estatales de reducción de la presión fiscal del IRPF, que sin duda afectarán al periodo del quinquenio -todavía no en 1997, pero sí de 1998 en adelante-, cobran un interés fundamental: si el IRPF creciera de forma territorialmente homogénea y por debajo del crecimiento de la cesta de tributos que viene determinando la expansión de la PIE -lo que ocurriría si el Gobierno central reduce la presión en el IRPF y la eleva en los impuestos indirectos-, el nuevo sistema resultaría peor en ingresos para las comunidades que el todavía vigente y tanto más cuanto mayor sea la dependencia de cada una respecto de su IRPF. En este escenario las regiones menos favorecidas ganarían cuota durante el quinquenio respecto a las más ricas.
Esta reflexión es relevante en la medida en que es difícil que las comunidades utilicen su capacidad normativa para man tener la presión fiscal cuando el Estado la reduzca. El nuevo sistema, al no introducir corresponsabilidad en un impuesto como el de sociedades, sigue sin permitir a las comunidades de régimen común el uso de un instrumento altamente complementario de sus políticas industriales o simplemente que permita dar respuesta a la competencia fiscal ejercida por los territorios forales. Sin embargo, en el momento histórico actual, el margen de actuación en el IRPF, en el que sobre el papel sí existe corresponsabilidad, se adivina también escaso: será imposible frenar la tendencia del impuesto a reducir su presión sobre el contribuyente. El problema es que ahora. la educación y otros servicios públicos autonómicos estarán cubiertos en algunas comunidades casi exclusivamente con su recaudación.
