Efectos sobre una región desfavorecida: Castilla-La Mancha

Recientemente se han publicados los informes económicos del BBV y de la FIES sobre el comportamiento económico de las comunidades autónomas. Ha causado gran extrañeza, no exenta del adjetivo inexplicable, la evolución, en cabeza, de una región, Castilla-La Mancha, secularmente en el vagón de cola de todos los indicadores económicos, entre las regiones españolas y europeas.Con la ratificación del Acta única Europea se aprobó no sólo el futuro de la Unión Económica Europea, sino también la consecución de un equilibrio en las condiciones socioeconómicas de competitividad, el famoso equilibrio económico y social", uno de cuyos componentes ha de ser la superación de los desequilibrios regionales comunitarios, en términos, sobre todo, de igualación de la renta per cápita de cada región, y ello en un marco cambiante, donde la relación Norte-Sur regional ha variado notablemente con la incorporación del este alemán.

Las regiones españolas más desfavorecidas, las catalogadas como "objetivo uno" por la CE para la actuación de los fondos estructurales, las dos Castillas, Valencia, Murcia, Extremadura, Andalucía, Canarias, Asturias y Galicia, representan en los últimos avances, año 1992, de la fundación FIES el 65,7% de la media comunitaria en términos de PIB per cápita, frente al 64,19% que representaba el ratio en 1989, año de puesta en marcha del marco comunitario de apoyo en este objetivo.

La evolución desde 1985 ha sido todavía más incipiente, prueba de ello es la ganancia de 4,5 puntos porcentuales en el PIB per cápita. No obstante, albergamos serias dudas sobre la continuidad de estas ganancias, sobre todo al observar la tendencia marcada por los años 1991 y 1992. Paralelamente, las ocho regiones no catalogadas como objetivo uno presentan una mayor convergencia hacia Europa, y prueba de ello es que el PIB per cápita, que en 1989 era el 94,3% de la media comunitaria pasa a 1991 al 97,7%, aproximándose claramente a la equiparación que, por otra parte, ya han superado las regiones balear, catalana y madrileña. Además, hay que considerar que las etapas recesivas tienen un efecto más adverso en las regiones desfavorecidas, a pesar de la actuación del sector público, que comporta ganancias en etapas de expansión como la pasada. Ahondando más, en estas regiones la equiparación sólo se producirá a ese ritmo en el curso de decenas de años, tal vez, con suerte, para los años 2020-2025, y todo ello haciendo abstracción de las consecuencias que se derivan de la entrada en vigor del Mercado único, que alterarán las condiciones de partida y las de llegada.

Por ello, cabe preguntamos, ¿surtirá efecto la previsible duplicación de fondos estructurales y el nuevo fondo de cohesión? Como es conocido, de los 11.600 millones de ecus en 1991 como dotación de las acciones estructurales se pasará a 26.526 millones en 1997, siempre en ecus constantes de 1992. De estas acciones, un porcentaje, que varía del 7% en 1993 al 8,6% en 1999, lo representa el Fondo de Cohesión, que en total para los siete años a ecus constantes de 1992 supone 15.150 millones de ecus, de los cuales la horquilla del 52%-58% será para España, con una tasa de cofinanciación del 84%. El resto corresponde a los fondos estructurales, dentro de los cuales los recursos destinados al objetivo uno pasan de los 12.380 millones de ecus de 1993 a los 19.280 de 1999, que representan entre el 60% y el 70% de la totalidad de los fondos estructurales. Las previsiones de España será percibir, de acuerdo con la experiencia pasada, el 25% de esta cantidad. ¿Significará este aumento que hemos descrito una potenciación de la minoración de las diferencias entre regiones?

Nos surgen serias dudas, que se derivan de la incidencia de los fondos estructurales por las limitaciones que el mismo Tribunal de Cuentas de la CE ha planteado, en primer lugar, en cuanto a la movilización de recursos propios por las regiones o países miembros, con el compromiso de adicionalidad; en segundo término, la falta de indicadores de eficacia hace dudar seriamente de esta última, aunque es innegable un efecto primario multiplicador de la inversión pública en las zonas más desfavorecidas. La falta de potenciación de este efecto con el acompañamiento de inversiones productivas es manifiesto, de hecho, si analizamos la estructura del crecimiento productivo en todas las regiones; las elevadas tasas proceden siempre del sector de la construcción, particularmente de las infraestructuras y viviendas oficiales.

Los fondos estructurales son el único instrumento de programación regional plurianual y, obviamente, el sistema de actuación en orden a la consecución de la ya mencionada cohesión económica y social. Pues otro tipo de coordinación de la política regional, incluso entre los fondos estructurales, es impensable a corto plazo, a pesar de la existencia de ambiciosos proyectos como el IV Programa Marco Comunitario de Investigación y Desarrollo.

Por tanto, ¿cuáles son las posibilidades de los fondos estructurales tras las definiciones de Maastricht-Edimburgo en pos de la cohesión regional?

Aspectos negativos

Un principio, el conseguido aumento considerable de fondos podría ir por ese camino, sin embargo, hay dos aspectos negativos, el primero es que no parece posible la duplicación de acciones estructurales en consonancia con la misma proporción de los recursos, ya que la diferencia irá, probablemente, a una mayor financiación comunitaria para las mismas acciones. Es preciso tener en cuenta que hay que incluir a los nuevos lánder alemanes y Berlín Este a partir de 1994, aunque las previsiones de financiación sean independientes. Por ello, dudamos que sea posible mantener esa previsión del 25% de captación de recursos por las regiones objetivo uno españolas. El segundo es que la liberalización de fondos no supondrá, posiblemente, más acciones autónomas de las administraciones regionales o nacionales, ya que las fuertes medidas de contención del déficit público hacen dudar de la adicionalidad, dando lugar a pensar que irán a engrosar la limitación del gasto público necesaria.

Más positiva sería la posibilidad de integrar la reforma de la política agrícola común en el marco de la política regional. Efectivamente, son muy interesantes las llamadas medidas de compañamiento de la nueva PAC por la actuación medioambiental y de futuro que plantean. El problema es que si no se entroncan estas medidas con las de política regional, los fondos van a ir destinados a las regiones más prósperas. En ellas, el nivel de desarrollo ha afectado más al entorno que en las menos desarrolladas; dichas actuaciones, más que subsanadoras, o reparadoras, irán en fomento del desarrollo de las condiciones naturales, siendo más un factor endógeno de conservación que no de crecimiento.

Por ello, sería necesario que las medidas de acompañamiento pasaran a engrosar el FEOGA-Orientación, y así podrían destinarse en su mayor parte a las regiones objetivo uno y evitar la dispersión hacia zonas menos proclives al aprovechamiento de estos fondos. En estas regiones es donde tendrá más efecto el primer bloque de medidas de reforma de la PAC, sobre todo si se concreta en la línea de preacuerdo de las últimas conversaciones del GATT.

Así pues, una propuesta sería que sin variar los principios en que se apoya la reforma de los fondos estructurales (de programación, concentración en regiones atrasadas, cooperación y complementación) convendría una integración financiera de otras políticas en sus aspectos más relevantes de actuación regional. Por tanto, los avances en la política regional no se circunscribirán solamente a la simplificación de los procedimientos de decisión o a limitar la discrecionalidad a la aplicación de los programas comunitarios.

Esa integración debería añadir a las medidas complementarias de la PAC los supuestos regionales de investigación y desarrollo tecnológico, las medidas sobre competitividad, las políticas de formación y el funcionamiento del Banco Europeo de Inversiones, que deberá instrumentarse de manera diferente a la mera complementariedad de las necesidades crediticias presupuestarias con la banca privada. En definitiva, lo que estamos proponiendo es que se adecue la política regional europea a la década de los noventa.

Esto es coincidente con la postura teórica mantenida desde la década de los años ochenta, mientras que la apoyatura doctrinal de la línea seguida por los organismos comunitarios procede de décadas anteriores (sesenta y setenta). Por tanto, se encuentra claramente desfasada y puede resultar inoperante; en todo caso, es insuficiente para corregir los desequilibrios territoriales.

El pequeño milagro del impulso económico de una zona de la España interior resulta mucho más sorprendente si se compara con la evolución de otras regiones que son el referente inmediato de Castilla-León, que incluso en 1992 ha entrado en recesión; Extremadura o Aragón, cuyos indicadores registraron tasas de crecimiento moderadas e incluso negativas en algunas variables. O si se tiene en cuenta que es un cambio radical respecto de la tendencia en la etapa preautonómica, ya que Castilla-La Mancha, entre 1979 y 1983, tenía una tasa de crecimiento anual acumulativa del PIB de tan sólo un 0,3% frente a la media nacional del 1,5%, situándose en el penúltimo lugar de las 17 autonomías, sólo superada en este estancamiento por Extremadura.

¿Cuál podría ser una primera explicación a este comportamiento de una región desfavorecida, como Castilla-La Mancha, y cuya normal evolución tendría que haber sido la de las regiones mencionadas?

Advirtiendo que no tenemos datos de discriminación positiva de las inversiones estatales en la región, tenemos que suponer que la justificación está en los fondos estructurales europeos y en las inversiones de la administración autonómica, en ambos complementariamente, tal como funcionan los programas operativos.

Si obviarnos los aspectos relativos a la estructura productiva regional, hay que apuntar que es el componente redistributivo de la acción pública el causante de la mencionada evolución.

Por razones de espacio, no podemos entrar a desarrollar esta visión. Sí podemos dejar abierto, sin embargo, un interesante debate: ¿significa esto que una buena programación en ejecución y captación de fondos, complementada con acciones internas regionales, hace válida aún la política regional europea para en orden a conseguir la superación de los desequilibrios territoriales?

es catedrático de Hacienda Pública es profesor de Economía Aplicada.