La Seguridad Social, de nuevo en la encrucijada

En el transcurso de los últimos 50 años -apenas el lapso histórico de tres generaciones-, la Seguridad Social se ha adueñado de las costumbres y ha transformado los modos de vida de nuestras sociedades. Ha renovado los fundamentos del orden social y se ha erigido, en suma, en uno de los temas más representativos del siglo XX. En ese tiempo ha sido uno de los instrumentos básicos de realización del Estado de bienestar; sin duda, la principal y más influyente de sus instituciones operativas. Puesto hoy en cuestión, sin embargo, aquel modelo de Estado, la propia Seguridad Social se halla sometida a severo debate político y científico.El debate político

La crítica política toma como fundamento una antigua tradición contraria a las interferencias del sector público en la economía. Se desarrolla a partir de una valoración de la crisis económica mundial que explica a ésta -su duración, su extensión, su intensidad- precisamente por el exceso de Estado en la realización del bienestar: "Menos es mejor", reza la consigna propuesta por quienes juzgan más fácil restringir que reformar sus programas de transferencias sociales. Y concluye negando porvenir a la Seguridad Social pública; es decir, la impuesta, organizada y administrada por el Estado. Una triple crisis la hace, según esta opinión, políticamente inviable: primero, crisis de oportunidad (sus instituciones asistenciales y financieras se valoran como un factor de empobrecimiento de las naciones); segundo, crisis de eficacia (sus instituciones administrativas y gestoras se juzgan como agentes de dilapidación de los escasos recursos económicos disponibles); y tercero, crisis de legitimidad (todas sus instituciones -tanto las económico-financieras como las organizatorias y las prestaciones- se definen como elementos opresores de la libertad individual y como factores de corrupción de la iniciativa, la creatividad y la responsabilidad sociales).

Juzgada en su estricta dimensión política, cabe decir de tal valoración que está en exceso condicionada por "residuos ideológicos" rescatados de un tiempo histórico muy distinto al presente, y por tanto sin perspectivas de éxito en su confrontación con las realidades socioeconómicas actuales. Que es incompatible, además, con una opinión pública que identifica el intervencionismo asistencialista estatal máximo que la Seguridad Social comporta con la necesidad de asegurar la adaptación de todos los recursos nacionales al interés colectivo: "Con la condición de no traspasar los límites que fija la necesidad de preservar las libertades esenciales", proponía Beveridge, "debemos utiizar los poderes del Estado hasta donde sea necesario, con el fin de suprimir la indigencia, la enfermedad, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad. Aquellas libertades son esenciales, pero ningún interés creado es esencial. Deben sacrificarse: todos, si fuera necesario, para conseguir la destrucción de esos cinco males gigantes".

El debate científico, por su parte, trae a primer plano el hecho comprobado de la decisiva influencia que ejercen las instituciones de la Seguridad Social sobre las grandes magnitudes de la economía nacional.

Los términos del debate descubren así que el volumen y estructura de la producción, las tasas de ocupación y paro, las posibilidades de ahorro e inversoras, la fisonomía misma del consumo y, desde luego, la distribución final de la renta generada, se hallan intensamente condicionadas por la política de transferencias sociales y por los métodos de financiación de esa política.

Relaciones comerciales

Más aún, desvelan que su influencia excede las fronteras de las economías nacionales y afecta también a las relaciones comerciales entre los Estados, condicionando por esa vía incluso los programas de integración económica internacional en presencia, sean éstos de alcance universal o, como es el caso, de las Comunidades Europeas de ámbito regional.

Desde esta perspectiva, las conclusiones críticas sobre la financiación y acción tutelar de la Seguridad Social son muy distintas a las que resultan de la pura confrontación ideológica. No es tanto la reducción sin más de sus instituciones lo que se recomienda -por el contrario, se subraya la conveniencia de su conservación y defensa-, cuanto la revisión y puesta al día de sus métodos financieros. Ésa es la conclusión más general que se deduce de las numerosas colaboraciones que publica a este respecto el último número de la revista Papeles de Economía Española. El análisis de los expertos (economistas, juristas, sociólogos, reformadores sociales...) permite concluir en la existencia de una doble crisis en los métodos financieros de los sistemas de Seguridad Social, la cual es, por lo demás, fiel reflejo de la propia crisis de la institución: crisis, en primer lugar, de identidad; en segundo lugar, crisis de adaptación.

La primera -la crisis de ¡dentidad- resulta sobre todo de la incoherencia que supone mantener la combinación histórica entre las distintas fuentes de recursos sin considerar la progresiva extensión de los sistemas protectores. Confinados, en un principio, en los límites del contrato de trabajo, se han extendido en casi toda Europa hasta alcanzar hoy la población nacional total, e incluso a todos los residentes. Pero no es aquélla la única causa. La crisis de identidad deriva también de la ausencia de relaciones lógicas entre los recursos y los gastos, al hacerse depender aquéllos del volumen de los salarios, pese a que el coste de muchas de las prestaciones (sanitarias, familiares, en servicios sociales...) es independiente de aquella magnitud, y al vincular de modo indiscriminado e incongruente las respectivas fuentes de recursos (contributivos o presupuestarios) y las funciones (de compensación de necesidades o de sustitución de rentas) que atiende la Seguridad Social.

La crisis de adaptación, por su parte, dispone de causas externas a la propia institución. Se trata de la inestabilidad personal y familiar y de la inestabilidad profesional -individual y colectiva- resultantes de la evolución socioeconómica y demográfica recientes (Guilliard). Tres son los principales órdenes de cuestiones de influencia externa: primera, las transformaciones actuales y previsibles del empleo; segunda, las nuevas formas familiares y la diferente composición de los hogares, y tercera, el envejecimiento progresivo de la población.

Doble crisis

A partir de la aceptación de esa doble crisis y de la confirmación de sus causas, se adivinan dos posturas defensivas de la Seguridad Social en este marco doctrinal y académico (López Gandía): una, partidaria de experimentar nuevas formas de prestación de los servicios -formas menos estatizadas-, aceptando algunas de las sugerencias críticas neoliberales, y otra, favorable a una estrategia de racionalización y ajuste de lo preexistente, sin perjuicio de abrir espacios nuevos, pero complementarios, a la iniciativa privada.

Ambas, en último extremo, son igualmente conscientes de que la definitiva ruptura con el Estado social o de bienestar llevaría -dicho con palabras de Rosanvallon- "...hacia una sociedad bastarda en la que el reforzamiento de los mecanismos de mercado coexistiría con el mantenimiento de rígidas formas estatistas y el desarrollo de un corporativismo social parcial". Cualquier atento observador del conflicto recurrente que ha obstaculizado hasta el presente las relaciones del Gobierno con los agentes sociales habrá apreciado sin dificultades la aparición embrionaria de todos esos tres elementos contradictorios.