Referéndum consultivo y decisión política
El anuncio por el Gobierno de la próxima convocatoria de un referéndum consultivo, según los términos previstos en el artículo 92 de la Constitución, supone que, por primera vez, se hará uso de un instrumento que, a pesar de sus similitudes con otros supuestos de participación referendaria, presenta algunas peculiaridades que conviene tener en cuenta. Tales peculiaridades lo diferencian, no sólo del referéndum de reforma constitucional o del referéndum autonómico, ya practicado en Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía, sino incluso de otras fórmulas de democracia directa establecidas en países de nuestro entorno.En efecto, tanto en el referéndum sobre la reforma constitucional como en el autonómico, la Constitución confiere a la voluntad popular un poder decisorio que se atribuye únicamente a ella y no a otros órganos del Estado. El pueblo se pronuncia, en ambos casos, sobre proyectos o propuestas cuya efectiva vigencia en el mundo, jurídico y real, se halla totalmente subordinada a esa decisión popular que se manifiesta en el resultado del referéndum. Así, sin aprobación popular expresa no hay reforma constitucional cuando ésta debe someterse a referéndum; no puede accederse a ciertos procesos autonómicos (basta recordar el caso de Andalucía en 1980 y los problemas que se originaron), y no pueden convertirse en estatuto de autonomía los proyectos elaborados conforme al artículo 151 de la Constitución.
Una similar situación se produce en otros contextos. En el caso francés, la voluntad popular, mediante referéndum, decide sobre los proyectos de ley que se le sometan, y los convierte (o no) en leyes. En el caso italiano, el pueblo decide sobre "la aprobación total o parcial de una ley o de un acto con valor de ley". En tales supuestos, por tanto, se traslada a la voluntad popular la adopción, formal y real, de una decisión última sobre la cuestión de que se trata, cumpliendo así funciones normalmente encomendadas a otros órganos constitucionales.
La regulación española del referéndum consultivo se aparta expresamente de ese modelo. Lo que el artículo 92 de la Constitución posibilita es que la voluntad popular se pronuncie sobre "decisiones políticas de especial trascendencia". Pero, como resulta de la misma Constitución y de la posterior regulación legal del referéndum, se trata -y aquí reside la peculiaridad de la fórmula- de decisiones adoptadas por otros sujetos; fundamentalmente, y a tenor de los términos constitucionales y legales, por el Gobierno. No cabe, por consiguiente, en este tipo de referéndum, consultar o preguntar acerca de cualquier cuestión, si tal cuestión no adquiere previamente la forma de una decisión que el Gobierno adopta y hace suya, de manera que la claridad o precisión de la consulta o pregunta únicamente podrá valorarse en relación a esa decisión del Gobierno previamente adoptada.
Como resultado de lo anterior, cabe perfectamente que esas decisiones hayan surtido ya efectos antes de verse sometidas a referéndum y, por los mismos motivos, si se diera el caso de un resultado negativo, no podrían ser modificadas o eliminadas del mundo jurídico, sin que el mismo órgano del Estado que adoptó y puso en práctica su decisión procediera a modificarla o revocarla. En otras palabras, en el supuesto de referéndum consultivo que establece la Constitución no se trasladan a la voluntad popular funciones específicas de los órganos del Estado para que actúe en su lugar.
Un régimen constitucional se fundamenta esencialmente, como garantía de la libertad y de la seguridad jurídica, en un reparto preciso de funciones entre diversos sujetos, que actúan según sus propios procedimientos y con sus propias responsabilidades, sin que los órganos del Estado puedan colocarse unos en lugar de otros ni realizar otras funciones más que las constitucionalmente previstas. Como es bien sabido, el Gobierno no puede dictar sentencias, el Parlamento no puede nombrar gobernadores civiles, los jueces no pueden emitir leyes... Se atribuyen, así, a diversos sujetos (y entre ellos, al pueblo, como sujeto activo del referéndum) funciones y potestades determinadas, que configuran un reparto y un equilibrio de poderes definidores, por antonomasia, del régimen constitucional.
Pues bien, cuando el artículo 92 de nuestra Constitución introduce una modalidad de referéndum, que ella misma designa como consultivo, lo hace sin alterar el reparto de funciones establecido entre los órganos del Estado, sin privar a alguno de éstos de alguna de sus tareas para encomendársela, en su lugar, a la voluntad popular. El referéndum consultivo no se sitúa en lugar de la actuación de cualquier órgano del Estado: ni puede sustituir al Parlamento aprobando un proyecto de ley o derogando una ley en vigor, ni puede sustituir al Gobierno revocando o alterando una medida gubernativa ya tomada o una decisión ya puesta en práctica.
El esquema lógico constitucional al respecto podría resumirse diciendo que el Gobierno toma o anuncia una decisión y el pueblo se pronuncia sobre ella, favorable o desfavorablemente. Y conviene reiterar que la Constitución se refiere explícitamente a decisiones -y no a dudas o a opciones voluntariamente abiertas- como objeto del referéndum.
El referéndum consultivo se convierte así, forzosamente, en un pronunciamiento popular sobre una actuación concreta de un órgano del Estado y, más precisamente, del Gobierno. Sobre esta base, en ningún caso cabe oponer referéndum consultivo a referéndum vinculante. El carácter consultivo del referéndum no implica, como se ha indicado, que
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Referéndum consultivo y decisión política
Viene de la página 11el Gobierno haya de limitarse a tomar nota y continúe todo comme si rien n'etait. La fuerza vinculante de un pronunciamiento popular, en un Estado definido constitucionalmente como democrático, no puede ser objeto de discusión, salvo que se cuestione el mismo contenido de la democracia. Pero esa fuerza vinculante innegable debe considerarse desde la perspectiva del objeto mismo del pronunciamiento popular, esto es, la aprobación o el rechazo de una decisión gubernamental expresa, a la que debe responder con claridad la pregunta que se somete al referéndum de todos los ciudadanos.
El voto favorable a tal decisión implica, evidentemente, la necesidad de su cumplimiento o puesta en práctica, en los mismos términos en que se hizo la pregunta o consulta, y a ello se compromete el Gobierno que pregunta o consulta, en caso de obtener ese resultado favorable. El voto contrario supone, más bien, una oposición mayoritaria a una actuación política concreta en una cuestión que, según el mismo artículo 92 de la Constitución, es de especial trascendencia.
Es, por tanto, previsible que, aunque el resultado contrario no suponga un juicio desfavorable sobre la globalidad de la acción política del Gobierno, sí puede ser entendido como la necesidad de una nueva revalidación electoral del entero programa gubernamental, en la medida que aquella decisión se considerase parte esencial del mismo. O si se prefiere, como la necesidad de ofrecer a esa mayoría contraria la posibilidad de conformar una mayoría parlamentaria y un Gobierno capaces de ejecutar o llevar a cabo una decisión distinta a la que fue objeto de consulta. No puede descartarse, sin embargo, la posibilidad de que el Gobierno, si considerase que el resultado adverso del referéndum no afecta esencialmente a su programa global, resolviera revocar su decisión anterior y adoptar una nueva en consonancia con la voluntad popular mayoritaria.
La vinculación del Gobierno que consulta al resultado del referéndum resulta, mediante todas las vías que acaban de indicarse, evidente, y no cabe, en consecuencia, tratar de minusvalorar o reducir en sus importantes efectos ni el instrumento constitucional que ofrece a los gobernantes el artículo 92 de la Constitución ni la responsabilidad de los electores, que, a través de dicho instrumento, se convierten en sujetos constitucionales, directamente activos respecto a una decisión trascendente.
