Gastos de representación

El Diccionario de la Real Academia Española dice, entre otras acepciones, que representación equivale a autoridad, dignidad. Tal vez sea éste el significado a que se refiere la expresión gastos de representación, pues se entienden por tales los que debe afrontar una persona en el ejercicio de un cargo público o privado que exija prestancia a su titular, cierta generosidad de su conducta y la asunción de compromisos sociales o cargas económicas específicas. Por tales motivos suele reconocer se a determinados individuos la capacidad de contraer estos gastos o el derecho a una remuneración adicional. Y ambas soluciones plantean algunas cuestiones fiscales que, si bien no deleitarán al lector, pueden instruirlo y añadir un nuevo dato para esa complicada operación de comprender la realidad y decidir en consecuencia, que es la base última de la democracia.Es poco usual que las empresas privadas concedan a sus directivos asignaciones para gastos de representación. Pero les autorizan para efectuarlos. Las facturas se cargarán en la contabilidad, disminuyendo los ingresos y el impuesto correspondiente, porque se interpreta que tales atenciones son gastos necesarios que mejoran o mantienen la imagen de la empresa y contribuyen a su afianzamiento en el mercado. En teoría, es difícil saber hasta dónde puede llegar este tipo de gastos sin perder su carácter. Y en la práctica sucederá a veces que rayen en la prodigalidad o que encubran remuneraciones en especie de los ejecutivos. Pero con independencia de comportamientos patológicos, que provocarán en su caso la oportuna reacción del fisco, la regla general es dejar al criterio del propio empresario individual o de los órganos rectores de la sociedad la decisión sobre tales gastos, en la confianza de que el interés por la cuenta de resultados los reducirá a nivel conveniente y rentable destino.

En el sector público, las cosas no funcionan de la misma manera. El empleo del dinero se controla con criterios más estrictos, que implican la limitación previa de las partidas presupuestarias y un complejo sistema de gestión e intervencion. Pero como estos gastos son inevitables, por mucho que la historia y la crisis recorten el fasto del poder, y sus aplicaciones concretas, prácticamente imprevisibles, aparecen en la maraña presupuestaria diversas consignaciones para esta finalidad que limitan la cuantía de los fondos y dejan su destino al buen criterio de los administradores públicos. Aunque es de desear en este asunto la máxima transparencia y buena dosis de austeridad, se trata, sin duda, de una técnica correcta. También aquí podrán observarse conductas desviadas, pero deben ser frenos suficientes el sistema de control presupuestario y el mecanismo ge neral de control político de todo país democrático.

Moción del Tribunal de Cuentas

No obstante, los altos cargos públicos reciben también asignaciones individuales a título de compensación de gastos de representacion. El carácter y finalidad de estas percepciones son conceptos huidizos, porque si el coste de los compromisos que podríamos designar como institucionales se carga a las mencionadas partidas presupuestarias, parece que su justificación está en posibles compromisos personales de los perceptores, difíciles de encajar en un presupuesto público. E incluso cabe pensar que se trata de una remuneración adicional para el debido decoro del alto cargo y de su unidad familiar en función de la dignidad que ostenta. En tiempos de UCD, la Prensa dio1a noticia de que una de las primereas tareas de un ministro del área económica fue comprar el traje oscuro de rigor para jurar el cargo y estar a tono con la coyuntura ("Tú no tienes traje negro, / no vas a ninguna parte", decía la leyenda de unas sevillanas populares).Si esto es así, ¿qué tratamiento fiscal ha de darse a las asignaciones por gastos de representación? Según la actual ley del Impuesto sobre la Renta, que los designa como remuneraciones, están sometidos a tributación como los demás rendimientos del trabajo personal, salvo que el perceptor demuestre que los ha destinado a gastos necesarios para la obtención de los ingresos. Pero aquí entramos en la nebulosa tributaria, porque es poco menos que imposible conocer la necesidad de estos gastos deslindando debidamente entre lo público y lo personal (¿podía el señor ministro deducir la factura del traje que adquirió sólo por exigencias del protocolo o pedir una indemnización por vestuario?).

Para evitar estos obtusos problemas de poca trascendencia recaudatoria, el Ministerio de Hacienda dictó una orden, comunicada en septiembre de 1982, según la cual "los importes para atenciones de carácter social o representativo de los altos cargos" pueden deducirse en un 30% sin necesidad de justificación, o una cantidad superior si se justifica suficientemente su empleo. La aplicación de ese coeficiente intentaba, según decía la orden, evitar controversias, puesto que "resulta difícil disponer, en la mayor parte de los casos, de una prueba documental". Hemos tenido ocasión de conocer esta orden (que, al parecer, sigue vigente a efectos de la declaración del impuesto sobre la renta de dichos contribuyentes) como consecuencia de que el Tribunal de Cuentas presentó una moción sobre la misma a las Cortes Generales (BOE del 27 de enero de 1984), en la que el citado tribunal declara que la disposición le plantea serias dudas, por oponerse a normas generales y por la discriminación que supone la posibilidad de reducirlos en un 30% sin justificación documental.

La nota del Tribunal de Cuentas esgrime argumentos que son dignos de consideración, y es instructiva su lectura porque ofrece un resumen del expediente. Por lo que respecta a la posible discriminación, el asunto es discutible, porque, como señala la orden comunicada, se trata de una técnica "que no es desconocida en la mecánica del impuesto". Tanto la ley como el reglamento prevén, en efecto, métodos indirectos para el cálculo de los rendimientos netos cuando dificultades de distinta naturaleza impiden u obstaculizan su conocimiento por la vía directa, como es, evidentemente, el supuesto que analizamos. En cambio, es certera la observación de que una orden no publicada en el BOE no puede producir efectos jurídicos de carácter general. Cabe, por tanto, adoptar una posición salomónica: el problema no está tanto en que se permita a los altos cargos una reducción de sus ingresos para gastos de representación sin necesidad de justificar su empleo, como en el hecho de haber adoptado esta medida a través de una orden comunicada. Tal vez prevaleció el pudor político sobre las exigencias formales de la jerarquía normativa.

Así planteado, el tema no tendría mayor importancia. Todo consiste en declarar sometidas esas percepciones al régimen general de las rentas de trabajo o dictar una disposición reglamentaria con todos los sacramentos que establezca un régimen específico para su imputación. Pero la moción del tribunal presentada a las Cortes como resultado de su función fiscalizadora provoca una cuestión de política fiscal de mayor alcance, porque parte de las riermíneraciones de los parlamentarios han venido disfrutando de un trato equivalente, también como consecuencia de una orden comunicada, cuya aplicación encuentra un obstáculo casi insalvable en la letra del reglamento del Congreso de los Diputados, aprobado con posterioridad.

Retribuciones de los parlamentarios

El artículo 74, 1º, de la Constitución dispone que los diputados y senadores percibirán una asignación fijada por las respectivas cámaras. Los actuales reglamentos del Congreso y del Senado desarrollan este precepto. El primero, cuya regulación es más explícita, reconoce a nuestros representantes políticos el derecho a una remuneración "que les permita cumplir eficaz y dignamente su función". Y añade que "tendrán igualmente derecho a las ayudas, franquicias e indemnizaciones por gastos que sean indispensables para el cumplimiento de su función" (artículo 8º). En términos similares se expresa el artículo 23 del reglamento del Senado. De modo que ambas disposiciones distinguen entre remuneraciones por trabajo personal, dietas y franquicias y cantidades para atender a gastos propios de su función, que podemos equiparar a gastos de representación. Corresponde a la Mesa fijar cada año las, distintas modalidades de remuneración y su cuantía, a cuyo pago se atenderá con las correspondientes asignaciones presupuestarias.El régimen fiscal de estas diversas percepciones fue objeto de una consulta al Ministerio de Hacienda por parte de la Mesa de Portavoces del Congreso y del Senado en mayo de 1980. Se comunicó entonces a las cámaras que la remunetación mensual y las indemnizaciones por desplazamientos estaban sometidas al régimen general sin especialidad alguna. Pero, en cambio, la llamada indemnización por gastos para la realización de la actividad política no se sometía a tributación. Esta partida, según la citada comunicación, "tiene, sin duda, la consideración de gasto necesario y, por tanto, deducible"; "sin embargo, a diferencia de otras actividades en las que concurren como factor fundamental el trabajo personal, y en las que los gastos se hallan tipificados y cuya cuantía se puede cifrar en valores normales, la actividad política de los diputados y senadores se lleva a cabo con una extraordinaria diversidad, de manera que resulta muy difícil precisar la cuantía de estos gastos y, por supuesto, su justificación docuniental". El ministerio adoptó, por tanto, una posición maximalista, tal vez porque la cuantía de esta partida suele ser significativarnente inferior a la percibida por los altos cargos de la Administración y porque el concepto de gasto necesario para la actividad política es aún más complejo y más complicado su control.

También en este caso cabe decir que la solución elegida no repugna a la técnica fiscal, pero que hubiera sido preferible que apareciera como tal en las disposiciones reglamentarias del impuesto, y no a través de orden comunicada, cuya aplicación actual plantea aún mayores dudas teniendo en cuenta que el reglamento del Congreso afirma: "Todas las percepciones de los diputados estarán sometidas a las normas tributarias de carácter general" (artículo 8º, 3º).

Desconozco si las mesas de las cámaras han modificado estos últimos años las modalidades de retribución de los parlamentarios o si se ha producido alguna nueva comunicación del Ministerio de Hacienda sobre su régimen fiscal. Pero si, como parece, la solución dictada en 1980 ha venido aplicándose hasta el ejercicio de 1983, la moción del Tribunal de Cuentas va a obligar a sus señorías a revisar el régimen fiscal de sus propias remuneraciones, incluidas las posibles cantidades percibidas a través de los grupos parlamentarios, obligados a llevar una contabilidad específica de las subvenciones percibidas, que pondrán a disposición de la Mesa siempre que ésta lo pida. En este sentido, son prometedoras unas recientes palabras del ministro de Economía y Hacienda ante la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda del Congreso, en las que se refirió al beneficioso trato fiscal concedido por órdenes intemas a miembros de órganos constitucionales y de las cámaras, que prometió enmendar conforme a la moción del Tribunal de Cuentas, asumida por las Cortes con honestidad política, dadas sus consecuencias.

Es, pues, evidente, que la nota comentada va a obligar a un nuevo planteamiento normativo de los gastos de representación en general o de las percepciones de similar carácter, lo que no significa que debamos desechar las soluciones actuales, sino la necesidad de una regulación general que evite la improvisación de regímenes individuales y que se aplique con independencia de sus perceptores. A fin de cuentas, representación también significa la puesta en escena de una: obra dramática, y en el teatro del mundo todos somos representantes. Y nada más.

"Acabóse la comedia, / y, como el papel se acabe, / Hacienda, en e1 vestuario, / a todos los deje iguales".

Espero que Calderón excuse la licencia.