Las tranferencias intergubernamentales, clave de la solidaridad económica

Profesor de la Universidad de Barcelona

A medida que se va perfilando la descentralización del sector público y las autonomías dentro de la Constitución, en ciertos sectores subsiste el temor a la insolidaridad económica, que podría traducirse en un mayor desequilibrio entre las regiones españolas. Este temor es infundado, puesto que la solidaridad económica entre regiones es no sólo políticamente necesaria, sino técnicamente factible a través de las subvenciones o transferencias de recursos. Aún más, esta solidaridad es un hecho desde hace años en países como Estados Unidos, Gran Bretaña y Australia, que poseen un alto grado de descentralización y están formados por regiones tan pobres como Alabama, Gales y South Australia y tan ricas como California, Buckingham y Victoria, respectivamente.

En este artículo se expone el papel fundamental que deben tener las subvenciones o transferencias de recursos de un Gobierno central al local en una Administración pública descentralizada. Para ello se analizan en detalle los distintos tipos de subvenciones -muchos de los cuales están por estrenar en España- y los objetivos que cada uno de ellos puede cumplir, centrándose especialmente en la equidad o solidaridad entre regiones.

Antes de proseguir hay que precisar, por una parte, que al hablar de «Gobierno local» como contrapuesto al «central» nos referimos a los municipios, provincias y regiones o nacionalidades. Por otra parte, para simplificar el tema a nivel teórico se toma como base un sector público uniformemente descentralizado, aunque la argumentación siga siendo totalmente válida en el caso de una autonomía de grado distinto para algunas de las regiones. En tercer lugar, cabe remarcar que la solidaridad regional implica el objetivo de igualdad horizontal, independiente de la re distribución de la renta personal. Esta distribución se realiza principalmente a través de los ingresos públicos -impuestos progresivos- a nivel central y no local, por razones económicas y con el fin de evitar los paraísos fiscales y la rivalidad entre Gobiernos locales

Solidaridad y transferencias

Por solidaridad económica se entiende la colaboración financiera permanente entre las diferentes áreas de España para que todo ciudadano pueda disponer de un mínimo de servicios públicos -vivienda, educación, asistencia social, etcétera- y no sea discriminado por su lugar de residencia, bien sea éste en una zona pobre o rica.

Este concepto de solidaridad económica entre regiones es lo que, en términos de federalismo fiscal, se denomina equidad horizontal: igual trato de iguales. El lugar de residencia de un ciudadano no debe ser motivo de discriminación, y aquél, ya sea cordobés, vasco o sabadellense, tiene derecho a un mínimo adecuado de servicios o bienes públicos. Esta solidaridad económica puede fácilmente hacerse realidad por medio de transferencias del Gobierno central al local.

Existe una reciente, pero extensa literatura económica sobre transferencias que permite cumplir con los objetivos principales del sector público. Respecto al objetivo de la asignación de recursos el Gobierno central puede estimular, mediante transferencias, a los Gobiernos locales para que ofrezcan un nivel mínimo de un determinado servicio, y puede compensar por la pérdida de beneficios -debido a las «externalidades»- que sufra el Gobierno local al suministrar ciertos bienes públicos. Por otra parte, y de acuerdo con el principio distributivo, el Gobierno central puede transferir a un ente local los ingresos necesarios para igualar su capacidad fiscal respecto a la de las demás localidades, suponiendo idéntico esfuerzo fiscal -por parte de cada una de ellas. Además, el Gobierno central puede proporcionar transferencias a los Gobiernos locales, para igualar el coste de una unidad de servicio público.

Tipos de transferencias

Las transferencias intergubernamentales tienen en la legislación actual española una importancia relativamente pequeña. La mayoría de transferencias han sido en forma de subvenciones de proyectos o discrecionales -por no decir- arbitrarias- en según qué casos. Estas subvenciones han sido, a veces, «arrancadas» por el alcalde simpático a la Diputación Provincial para la financiación de una piscina municipal, o por el diputado tozudo en busca de recursos para treinta kilómetros de carretera al ministerio correspondiente.

La imagen que en España se tiene de la subvención es algo así como el maná caído del cielo o como un regalo que el Gobierno absoluto hace no siempre a la provincia o municipio más necesitado sino, a menudo, al más hábil. Este tipo de transferencia -¡tan española!- es propio de sistemas centralizados y en un sistema con distintos niveles de Gobierno debe reservarse a financiar gastos de capital extraordinarios y no los que son responsabilidad del Gobierno local.

Diferentes a las subvenciones de proyectos son las transferencias formuladas que se otorgan anualmente y de modo regular a los Gobiernos locales de acuerdo con una fórmula universal, dependiente de factores como el nivel de población, su densidad, la proporción de áreas urbanas, el grado de desertización, el porcentaje de población infantil y senil, etcétera, según el servicio que se desee financiar. Las transferencias pueden, por otra parte, estar en función directa de un determinado gasto público que se desea potenciar o en relación inversa a la capacidad fiscal del municipio o provincia. Gran Bretaña, por ejemplo, financia su presupuesto local mediante transferencias formuladas en más de. un 40%.

Las transferencias formuladas pueden ser de distintos tipos, según el objetivo de asignación o igualación que con ellas se persiga: transferencias generales son las que se dan sin condiciones en el modo de gastarlas; específicas, las que se exige sean gastadas en un determinado servicio público. Ambos tipos de transferencias pueden a su vez ser proporcionales o en bloque. Las transferencias proporcionales (o compensadoras) requieren por parte de cada ente local una aportación proporcional de ingresos propios. El grado de proporcionalidad puede depender inversamente del nivel de capacidad fiscal de la provincia o municipio, en relación con una media nacional o con la localidad de mayor capacidad fiscal.

Este tipo de transferencias proporcionales es el que mayor grado de igualación podría aportar al objetivo de la solidaridad económica. Las transferencias en bloque, por otra parte, se concederían de acuerdo con unos índices estructurales -población, densidad urbana, nivel de renta personal, etcétera-, sin exigirse un apareamiento de ingresos por parte del receptor. Estas transferencias son complementarias a las «proporcíonales según la capacidad fiscal», en la consecución de la solidaridad entre pueblos. Las transferencias en. bloque gozarían, lógicamente, de una mayor aceptación por parte de los Gobiernos locales porque proporcionarían un mayor grado de libertad. Sin embargo, las subvenciones proporcionales estimularían mejor la imposición local y permitirían comparar -e igualar- los distintos esfuerzos fiscales de cada región.

En la práctica existe el ejemplo de la Administración Nixon, que en 1972 introdujo un nuevo tipo de transferencia conocido por el revenue sharing -cuya traducción es sistema de ingresos compartidos (SIC)-, que reemplazó a un gran número de pequenas subvenciones específicas. El SIC es una transferencia -general o específica-, a su vez proporcional y en bloque, de un determinadóporcentaje de los ingresos federales del impuesto de la renta personal, distribuida en función de la población, de la renta per cápita y del esfuerzo fiscal de cada Estado o ente local. El SIC, por tanto, es un ejemplo real de una subvención que facilita la igualdad y la libertad en el reparto del gasto público local.

Fondo de compensación interterritorial

En los artículos 150,151 y 152 del proyecto de Constitución aprobado por el Congreso y actualmente en discusión en el Senado quedan asegurados el principio de «solidaridad entre todos los españoles» y «la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos». Esta igualdad fiscal se garantiza a través de «participaciones en los ingresos del Estado» (artículo 151. 1) y de «transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado» (artículos 151.1 y 152.2).

Con el aval constitucional, y mediante ley, podrán, por consiguiente, articularse los distintos tipos de subvenciones capaces de garantizar la solidaridad regional. El término «fondo de compensación interterritorial» con rasgos de la hasta hoy estrecha legislación local pretende englobar las transferencias con fines igualitarios. Si bien el término puede considerarse algo limitativo y más bien propio de una ley ordinaria que de una Constitución, no tiene por qué ser tan sólo lo que alguien ha querido llamar «limosna constitucional» para las comunidades con menor capacidad fiscal.

La solidaridad económica es no sólo técnicamente posible, sino que se lleva a cabo y con éxito en países descentralizados como Estados Unidos y Alemania. Lo que hace falta en nuestro sector público es introducir entre los recursos algunos tipos de las subvenciones mencionadas, que, en España, están por estrenar.