Europa ha cambiado, la inmigración también

Desde el inicio de la política europea de migración y asilo, en los albores del siglo, la colaboración de los países de procedencia y tránsito se ha considerado imprescindible para la gobernanza del sistema, para abordar la inmigración irregular, luchar contra la trata de seres humanos, establecer vías de retorno voluntario y ejecutar los retornos forzosos. En este esquema, el ofrecimiento de vías legales de acceso y la cooperación para el desarrollo se concibieron como incentivos para facilitar los acuerdos.

Esta agenda sigue suscitando tan amplios consensos en cuanto a sus principios y propósitos, como dificultades —y divergencias— en su concreción. La Unión Europea no es la misma que la de principios de siglo, y el escenario internacional ha vivido cambios extraordinariamente profundos. Estos han afectado a zonas que podemos considerar vitales. Los países vecinos del este y el sur, llamados a formar parte de un círculo de paz y cooperación, son hoy regiones inestables en las que conviven distintos conflictos bélicos y dos guerras declaradas. Al sur del Sáhara, regiones enteras viven en condiciones de extrema fragilidad social y política, y lo mismo sucede en otras regiones que forman también parte de los distintos sistemas migratorios europeos.

Los patrones migratorios y de demanda de asilo hacia y en la Unión Europea han ido cambiando desde hace lustros. Cada vez más, las llegadas agrupan a ciudadanos procedentes de países en guerra o afectados por formas insalvables de violencia, quienes requieren protección internacional, personas que cumplen todos los criterios para obtener refugio, otras que buscan mejores lugares en los que trabajar y vivir, y otras que estarían dentro de los estrechos márgenes que delimitan unas y otras categorías.

El recién adoptado Pacto Europeo de Migración y Asilo aborda esta cuestión desde el lado interior de las fronteras europeas, y con el foco puesto en ellas. Lo hace con un grado de extensión y detalle muy notables, cuya implementación va a requerir de un proceso igual de exigente y complejo, que no será neutral y necesitará de los mismos apoyos —y contrapesos— que ha tenido el acuerdo. Como todas las agendas migratorias que le han precedido, el Pacto reitera la aspiración, siempre problemática, de desarrollar una acción exterior sin la cual parte de sus objetivos serán inalcanzables.

A este ámbito, la dimensión exterior de las políticas migratorias, se refieren las propuestas más relevantes que 15 ministros del Interior de la Unión Europea han dirigido a la comisaria de Interior y Migración, la misma semana en que se publicó oficialmente el Pacto, y a tres semanas de las próximas elecciones europeas, en una carta conjunta “sobre nuevas soluciones para abordar la migración irregular hacia Europa”. Esta iniciativa no ha sido bien recibida por quienes no han participado, entre ellos España. La propuesta que más ha llamado la atención se centra en promover acuerdos con terceros Estados que permitan el traslado a su territorio de los migrantes rescatados en alta mar, de quienes lleguen sin permiso de entrada a las fronteras en la Unión, de los solicitantes de asilo mientras se decide si pueden o no ser acogidos en el territorio europeo, y de los titulares de una orden de expulsión que esperarían allí su retorno efectivo. La carta menciona, como antecedentes a tener en cuenta para el ulterior desarrollo de la acción exterior de la Unión, la Declaración de la UE y Turquía de marzo de 2016, hecha en plena crisis causada por la guerra en Siria; el Mecanismo de Tránsito de Emergencia, que facilita la reubicación voluntaria de refugiados desde Libia; y el actual Memorándum de acuerdo de la UE con Túnez.

Añade, como ejemplo para la Unión, el Protocolo firmado recientemente entre Italia y Albania, cuyo alcance es estrictamente bilateral. El acuerdo prevé la creación de centros cerrados, con una capacidad para 3.000 personas, que tendrán la consideración de espacio extraterritorial. Estarán bajo jurisdicción y gestión de las autoridades y la Administración italianas; en ellos regirá la ley italiana y, obviamente, el derecho europeo, y serán de aplicación las decisiones de los jueces nacionales —incluida la tutela de la privación de libertad— y, cuando corresponda, del Tribunal de Justicia de Luxemburgo. Albania —un país candidato al ingreso a la Unión Europea—, no autorizará la salida de los internos y vigilará la parte exterior del perímetro en que se ubicarán estos centros. El Protocolo no tiene fecha para su entrada en vigor.

El análisis de estas y anteriores iniciativas europeas, y de sus resultados hasta el día de hoy, nos permiten identificar una serie de escollos que limitan su desarrollo y alcance. El principal ha sido siempre su compatibilidad con el derecho europeo e internacional, tutelado por los tribunales nacionales y, en su caso, de la Unión. La privación de libertad y decisiones como la expulsión, que en determinados casos podrían conllevar un grado de injusticia intolerable, se someten a tutela judicial para cada individuo, de acuerdo con la Carta de Derechos Fundamentales, contenida en el Tratado de la UE. La carta invita a la Comisión a preparar los cambios necesarios en la legislación europea para que esta acomode las soluciones propuestas.

Por el lado operativo, aun cuando se logran acuerdos con países terceros, su coste y su aplicación dependen en última instancia de estos, de sus intereses y sus prioridades en cada momento. La migración permea también las arenas políticas de estos países, en sentido reactivo a algunas propuestas europeas. Túnez, por ejemplo, ratificó su negativa a ser un país de asentamiento de migrantes en situación irregular, además de especificar que va a controlar solo sus propias fronteras; en la complicada contienda electoral de Senegal, la política nacional de migración y su relación con Europa fue un eje de campaña. En Níger, la nueva junta militar en el poder acaba de anular una ley promulgada en 2015 —tras uno de los hitos del diálogo migratorio en la Unión y África, la cumbre de La Valeta— que tipificaba el delito de tráfico de migrantes y bloqueaba la ruta hacia Libia.

Los gobiernos se enfrentan a la necesidad de gestionar la migración. El Pacto europeo pretende reforzar parte de esta gobernanza y la confianza entre los gobiernos, siempre frágil en esta materia. En un espacio de libertad de circulación, la experiencia demuestra que el mero anuncio de acciones más hostiles hacia determinados migrantes por parte de uno de los socios tiene el efecto de cambiar patrones de conducta e impactar en otros Estados miembros. La gobernanza de la migración europea requiere explorar soluciones comunes, compatibles con el derecho, guiadas por el conocimiento de la migración internacional y sus dinámicas; y por propuestas que puedan atraer el interés de los migrantes, de los países de los que estos provienen y de aquellos por los que se van desplazando a lo largo de las distintas rutas. Van en este sentido algunas propuestas, como las Oficinas Seguras de Movilidad, al otro lado del Atlántico, que abordan la gestión de flujos mixtos, evitando la situación de todo o nada a la que aboca la solicitud de asilo como mejor opción disponible, y abre vías seguras que enlazan con las necesidades del mercado de trabajo.

La diplomacia europea se dirige hoy a reforzar las capacidades geopolíticas del bloque, tras haber alcanzado un mayor consenso para la política exterior y de seguridad común; la cooperación internacional y para el desarrollo, alineada con los objetivos de política exterior, se orienta a la creación de asociaciones estratégicas que tengan impacto. La capacidad de generar alianzas es la mayor fuerza que la Unión puede desplegar ante sus futuros socios. Las instituciones europeas que surjan de las próximas elecciones deberán guiar la implementación del Pacto y reevaluar la relación con los terceros países, pensando en estrategias de mayor alcance, que comprendan la migración internacional, permitan incorporarla al carril central de la acción exterior europea ya sus ambiciones geopolíticas, y considerarla parte integrante de sus estrategias de desarrollo.