La Unión Europea en tiempos de la nueva Guerra Fría. Un manifiesto

Anticipándose a las elecciones al Parlamento Europeo del próximo mes de junio, un grupo de distinguidos ex altos responsables de la política europea, personalidades ilustres y académicos destacados ofrecen su interpretación de los desafíos a los que se enfrenta la Unión Europea y trazan un ambicioso camino a seguir. Los autores, que escriben a título personal, exponen siete elementos clave que podrían constituir la base de un nuevo contrato político capaz de restablecer la confianza, reforzar la solidaridad, impulsar la capacidad de la Unión para actuar en beneficio de todos sus ciudadanos y potenciar el protagonismo de la UE en el mundo. Aunque los firmantes apoyan plenamente las líneas generales de este manifiesto, no están necesariamente de acuerdo sobre cada aspecto específico.

La prolongada guerra en Ucrania y la intensificación del conflicto entre Estados Unidos y China son los acontecimientos que definen nuestra época. Se está gestando un nuevo orden mundial y, si la Unión Europea (UE) sigue siendo una construcción a medio hacer, no desempeñará ningún papel en su configuración. Estados Unidos y China son zonas económicas y políticas, pero la UE no lo es. Un tercer actor mundial daría más estabilidad al sistema internacional. La UE debería esforzarse por dar una nueva oportunidad al multilateralismo y evitar una lógica pura de poder en las relaciones internacionales que empeoraría la situación de todos.

El posicionamiento geopolítico y la función de la UE dependerán primordialmente de la conciliación de sus programas nacionales e internacionales. Para ello, los dirigentes europeos deben reconocer que el actual modelo socioeconómico, institucional y, en última instancia, político de la UE no es sostenible en un mundo pospandémico caracterizado por guerras calientes y frías.

Desde un punto de vista socioeconómico, la dependencia de la demanda externa, el progresivo alejamiento de la frontera tecnológica, el riesgo de perder el liderazgo en la lucha contra el cambio climático, una demografía estancada y el gradual debilitamiento de la cohesión social están poniendo en entredicho los principales postulados del modelo económico y social europeo.

En el ámbito institucional, un proceso de toma de decisiones que únicamente produce avances notables durante las crisis graves —y que está sujeto a la anulación de las decisiones cuando la presión disminuye— es incompatible con la necesidad de proyectar una postura coherente en el plano nacional y mundial.

Dos conflictos persistentes tensan hasta el límite el tejido político de la UE: el tradicional conflicto de intereses Norte-Sur en torno a la solidaridad y la responsabilidad, al que se añade un conflicto de valores Este-Oeste en relación con la integración y la soberanía nacional. Los recientes cambios políticos en varios Estados miembros aumentan la complejidad geográfica de estos choques.

Las debilidades en los planos económico y social, la incoherencia institucional y las tensiones políticas están destinadas a aumentar y provocar la parálisis de la UE ante la perspectiva de su ampliación a más de 35 miembros.

Se requiere una nueva síntesis que conduzca a un nuevo contrato político.

Un punto de partida útil es identificar las vías que no deben seguirse. La negación del desafío climático, la miopía de un mercantilismo de retaguardia, las tentaciones del proteccionismo tecnológico y la salida de las cadenas de valor internacionales, las sirenas de la autarquía demográfica y la externalización de la defensa y la seguridad equivaldrían a la desaparición de la UE y a su irrelevancia en la gobernanza mundial. Estas falsas soluciones no solo obstaculizarían cualquier evolución positiva, sino que también postrarían los puntos fuertes de la UE, como el funcionamiento del mercado único y las ventajas comparativas en lo que se refiere a normas medioambientales, Estado del bienestar y regulación.

Buscar un nuevo camino es esencial no tanto para el bienestar superior de Europa, sino para permitir a sus miembros perseguir eficazmente sus objetivos internos y externos a largo plazo. Ha llegado el momento de reconocer que el nacionalismo es contrario al interés nacional, que la soberanía nacional de los Estados miembros es ineficaz a menos que se redefina en términos de soberanía europea, y que el suministro de bienes públicos europeos es crucial para satisfacer las demandas nacionales de seguridad económica, social y política.

Para hacer frente a los principales retos actuales, es imprescindible adoptar un planteamiento que abarque la dimensión europea. Alcanzar la frontera tecnológica exigirá la movilización de recursos privados y públicos que ningún Estado miembro puede aportar por sí solo. Para llevar a cabo eficazmente la transición en los ámbitos ecológico, digital y de la inteligencia artificial, necesitamos completar la unión bancaria y hacer operativa la unión de mercados de capitales para asignar recursos públicos y privados a proyectos para los que “sobran ideas y faltan avales”. Será necesario aunar fuerzas y fondos a escala de la UE para hacer frente a la inmensa tarea de reconstruir Ucrania. Garantizar la seguridad de Europa en un mundo cada vez más sometido a las amenazas y las tentaciones aislacionistas y avanzar hacia la autonomía estratégica exigirá compartir la soberanía a escala europea en materia de defensa y seguridad.

Para atajar eficazmente el reto de la inmigración, será necesario establecer una nueva relación entre la UE y África. Esta relación deberá basarse en acuerdos de cooperación que no pueden reducirse a limitar las salidas de inmigrantes, y en un nuevo modelo de inclusión creado en los Estados miembros de la UE, concretamente a través de la educación, la cualificación y las oportunidades de empleo.

En todas estas cuestiones, los Estados miembros deberá decidir colectivamente si quieren ser líderes unidos o seguidores aislados. Si optan por el liderazgo, será necesario dotar a la UE de los medios necesarios. Esto no significa avanzar rápidamente hacia una federación europea poco realista, sino que más bien exige una nueva vertebración de las políticas nacionales (coordinación horizontal) y entre los planos nacional y de la UE (coordinación vertical). A esta evolución se le podría denominar “federalismo gradual y pragmático”.

Durante los últimos 15 años, la UE se ha visto afectada por una serie de crisis exógenas, en parte comunes a las demás zonas y en parte idiosincrásicas. La UE ha aprendido que las respuestas erróneas o inoportunas a estas crisis conllevan un coste enorme. Responder a la pandemia y a las secuelas de la guerra y la crisis energética con políticas fiscales procíclicas y gravosas políticas monetarias, como en el periodo 2011-2019, habría sido un craso error. En su lugar, la UE adoptó una mezcla radicalmente nueva de políticas y varias innovaciones institucionales. Con la centralización del suministro de vacunas, la creación del Plan de Recuperación Next Generation de la UE, la coordinación de las políticas energéticas nacionales, las medidas climáticas Objetivo 55 y los programas conjuntos para apoyar a Ucrania ha pasado al primer plano un nuevo sistema de gobernanza multinivel de la UE.

Lo que ha surgido es una compleja red de relaciones entre los Estados miembros y la Unión. Se ha atribuido a la Comisión un protagonismo aumentado y sólido, basado en el artículo 122 del Tratado, que faculta a la UE para adoptar medidas excepcionales en situaciones excepcionales. Esto ha creado un vínculo que ni siquiera los gobiernos más euroescépticos pueden pasar por alto. El aspecto positivo es la confirmación de que la UE tiene la voluntad y los recursos (así como una inventiva renovada) para recuperarse en situaciones de tensión extrema. El aspecto negativo es la fragilidad de una estructura institucional desbordada por la falta de tiempo, el carácter transitorio de las tareas y la consiguiente búsqueda de compromisos a corto plazo.

El aumento de la incertidumbre y de la inestabilidad a causa de la dependencia de recursos puntuales pone de relieve este aspecto negativo. Un problema menos evidente pero aun más importante es el intento sistemático de crear procedimientos ad hoc para suplir la falta de competencias jurídicas e institucionales.

Para hacer frente a los desafíos actuales y futuros, la UE tendrá que dotarse de un marco normativo estable combinado con competencias presupuestarias adecuadas. Ejes de intervención abiertos hace tiempo, como la unión bancaria y la unión de los mercados de capitales, deberán concluirse de forma positiva, superando el estéril debate sobre reparto de riesgos frente a reducción de riesgos. Más de dos décadas después del lanzamiento del euro, hay que poner sobre el tapete el objetivo de lograr la unión fiscal. De lo contrario, la UE no logrará ejecutar sus agendas verde y digital y seguirá estando a merced de los acontecimientos externos, por lo que seguirá siendo vulnerable en el plano interno y en la escena mundial.

Un federalismo gradual y pragmático debería incluir los siete elementos siguientes:

1. Una reforma fundamental del presupuesto de la UE basada en una capacidad fiscal central permanente, o al menos recurrente, para suministrar bienes públicos europeos en la triple transición verde, digital y social, respaldada por recursos propios creíbles. Deberán asignarse fondos adecuados y estables a la reconstrucción de Ucrania.

2. Nuevas normas fiscales para perseguir la convergencia económica y social en la UE y cumplir las condiciones necesarias para el crecimiento económico a largo plazo y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

3. Un avance decisivo hacia la construcción de unos mercados financieros europeos integrados y amplios, basados en la emisión de un activo seguro europeo y en la definición de un sistema de gestión de crisis en toda regla.

4. Una política industrial que fomente el cambio hacia un nuevo “modelo empresarial” de la UE que combine producciones innovadoras, servicios eficaces, sistemas educativos de alta calidad y trabajadores bien formados, basándose en los éxitos del programa SURE lanzado durante la pandemia.

5. Una política renovada de ayudas estatales destinada a reforzar —y no a socavar— el mercado único y nuevas herramientas europeas para salvaguardar el papel de la UE en las cadenas de valor internacionales. En definitiva, el objetivo no debe ser “fabricado en Europa”, sino “fabricado con Europa”.

6. Una estrategia común de educación y formación, así como programas concretos para incluir a los inmigrantes en los mercados laborales de la UE, como piedra angular de una política de inmigración de la UE.

7. Una política de seguridad y defensa de la UE en el marco de la OTAN, pero con suficiente autonomía y visibilidad, que resista las posibles nuevas tendencias aislacionistas de Estados Unidos después de las elecciones de noviembre de 2024.

Para llevar a cabo este ambicioso programa será necesario restablecer la confianza entre los Estados miembros de la UE; entre los Gobiernos nacionales, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo, y, en última instancia, entre las instituciones europeas y los ciudadanos europeos. En este empeño, debería desempeñar un papel clave la generación Erasmus, que es la embajadora más eficaz de Europa.

Reconstruir la confianza en la UE supondrá reconocer que los vencedores de ayer no son los vencedores de hoy ni de mañana. En un mundo de incertidumbre endémica y crisis repetidas, para evitar los juegos de suma cero es necesaria una solidaridad basada en garantías, en la que el apoyo dependa de quién se vea más afectado por las crisis.

La confianza mutua, la solidaridad bidireccional, una capacidad fiscal central permanente que suministre bienes públicos europeos económicos y no económicos, una nueva política industrial que refuerce la autonomía estratégica de la UE y la inclusión social de los componentes más débiles de la sociedad son los ingredientes para construir gradualmente un federalismo pragmático. Este último no puede ponerse en marcha mediante acuerdos puntuales basados en disposiciones puramente intergubernamentales que solo se activen en circunstancias extremas. Se necesitan competencias nuevas y estables de la UE, respaldadas por los recursos adecuados en los ámbitos mencionados.

Una premisa esencial para un federalismo gradual y pragmático será el replanteamiento del sistema de votación en el Consejo de la UE: para evitar la parálisis en el proceso de toma de decisiones, es necesario reformar la votación antes de las futuras ampliaciones de la UE. Tengamos en cuenta que existen formas flexibles de permitir que la disidencia aislada no se convierta en veto, protegiendo al mismo tiempo al miembro disidente de los efectos de la decisión. La reforma institucional también debería incluir la posibilidad —en ámbitos bien identificados en los que haya necesidad, pero no exista todavía un consenso para impulsar la frontera de la integración— de proceder con una geometría variable y clubes de Estados miembros.

En este manifiesto sostenemos que avanzar hacia un federalismo escalonado y pragmático es clave para el futuro de la UE dentro y fuera de sus fronteras. Esto no puede hacerse a hurtadillas mediante una especie de régimen de un artículo 122 permanente. La plena aplicación de la agenda exigirá cambios en el Tratado, pero también pueden darse pasos importantes antes de proceder a esa reforma. No puede hacerse de golpe. Cuando las agendas normativa, institucional y política estén claras, los líderes nacionales y de la UE deberán explicar a los ciudadanos europeos por qué la creación de instituciones de la UE más eficaces y eficientes no es una prerrogativa de “Bruselas” poco clara, sino un avance decisivo para salvaguardar el futuro de nuestras comunidades, y muy especialmente el de las generaciones jóvenes.

La campaña para el próximo Parlamento Europeo nos brinda esta oportunidad. No debemos desaprovecharla.