Cómo reconstruir la cooperación
España debe situarse en el grupo de países que apuestan por respuestas responsables frente a los problemas derivados de la desigualdad
Este año, el Gobierno está emplazado a aprobar el Vº Plan Director de la Cooperación Española, que es el documento que define las prioridades de esa política a lo largo de los próximos cuatro años. No es una tarea sencilla, en primer lugar, porque se parte de un sistema muy debilitado, que es necesario refundar. En siete años, los recursos han caído a su cuarta parte, se han clausurado o recortado sus programas más significativos y se han descapitalizado sus instituciones gestoras. Como consecuencia, España ha retrocedido en el espectro internacional hasta puestos que producen sonrojo, al tiempo que la dimensión del esfuerzo público en materia de ayuda (el 0,12% del PNB, en 2015) se ha retrotraído al de hace 30 años, cuando a mediados de los años ochenta nacía el sistema de cooperación. Es, pues, necesario articular de nuevo el sistema, dotarlo de medios y poner en tensión sus capacidades.
El segundo problema deriva de la necesidad de romper con la inercia de anteriores planes directores para elaborar uno que se acomode a los nuevos tiempos. La vieja idea de una ayuda limitada a recursos altamente concesionales, basada en la acción unilateral y jerárquica entre un donante rico y un receptor pobre, simplemente ha pasado a la historia. El mundo es mucho más heterogéneo que en el pasado y la cooperación para el desarrollo ha dejado de ser patrimonio exclusivo de los gobiernos de la OCDE. En la actualidad, junto a esos donantes tradicionales, participan de la acción de desarrollo una pluralidad de actores no gubernamentales (ONG, fundaciones y empresas), así como muchos nuevos países procedentes del mundo en desarrollo. Brasil, Chile, Colombia, Sudáfrica, India, Turquía o China tienen sus propios programas de cooperación. Al tiempo, se ha dilatado la agenda de desarrollo, para incorporar temas como la lucha contra las desigualdades o frente al deterioro ambiental que antes ocupaban un puesto menor en las prioridades de los donantes.
Como consecuencia, hoy se demandan relaciones mucho más horizontales entre los países, asentadas en el trabajo compartido en torno a objetivos que en buena parte son comunes. Se pretenden desalojar las actitudes acomodaticias y alentar el cambio y las respuestas innovadoras, habida cuenta de las limitadas certezas que tenemos frente a problemas que nos conciernen. Con la dilatación de la agenda de desarrollo y la presencia de nuevos actores, se ha ampliado también el repertorio de instrumentos disponibles, muchos de ellos alejados de los criterios de concesionalidad con los que se ha definido tradicionalmente la ayuda oficial al desarrollo (AOD). España debe, pues, abandonar pretéritas concepciones y acomodar su política a ese entorno más complejo y cambiante. No es sencillo si se tiene en cuenta la limitada capacidad analítica y de inteligencia estratégica que ha caracterizado a la cooperación española hasta el momento.
Por todo ello, resultan muy oportunos los dos documentos que ACADE, una asociación independiente de profesionales de la cooperación, y los actores sociales del Consejo de Cooperación, un órgano asesor del Ministerio de Asuntos Exteriores, han elevado a las autoridades y a los grupos parlamentarios, con propuestas sobre el futuro Plan Director. Pese a que el estilo de los documentos es distinto, ambos apuntan en direcciones convergentes. Cinco aspectos merecen ser aquí resaltados en ambas contribuciones.
Se debe romper con la inercia de anteriores planes directores para elaborar uno que se acomode a los nuevos tiempos
El primero es que, previo a cualquier definición estratégica, se demanda que el Gobierno adelante de forma explícita la dimensión de su compromiso presupuestario con la política de cooperación en la presente legislatura. Dado el punto de partida, solo resulta admisible un proceso pautado de crecimiento de los recursos, que acomoden el compromiso de España con el peso económico y político que el país tiene en el concierto internacional. El Gobierno parece reticente a adelantar compromiso alguno, pero es claro que no es posible discutir los propósitos de una política pública si se desconocen los recursos de que se dispondrá para hacerlos efectivos. Otros ministerios, como el de Defensa, han hecho públicas sus previsiones presupuestarias para los próximos años, por lo que nada impide que se haga lo propio con la cooperación. Aunque ambos documentos demandan un incremento de los recursos, ACADE cifra el objetivo en el 0,40 % del PNB en 2020, lo que supondría recuperar parte del terreno perdido en estos últimos siete años.
En segundo lugar, ambos documentos señalan también que el ejercicio de planificación más solvente se estrellaría contra las deficiencias de una estructura institucional y un marco normativo inadecuados. Por ello se sugiere la necesidad de revisar la arquitectura institucional del sistema de cooperación, hoy altamente fragmentada y con instituciones que se solapan en sus competencias. Y se señala también la necesidad de revisar el marco regulatorio que rige los procedimientos administrativos de la cooperación, que dificultan seriamente su funcionamiento en relación con el proceder de otros donantes. Es posible que estos aspectos excedan al ámbito del Plan Director, pero son requisitos para construir una política eficaz y de calidad.
En tercer lugar, se señala en ambos documentos la necesidad de mejorar las capacidades institucionales y técnicas del sistema de cooperación, que deben ir en paralelo a la dimensión de los recursos gestionados. En este como en otros ámbitos, la gestión de los recursos humanos y la del conocimiento son claves para adaptar las organizaciones al contexto complejo y cambiante que caracteriza a la cooperación para el desarrollo en la actualidad. Se parte, sin embargo, de un sistema plagado de instituciones más bien acomodaticias e inerciales, acostumbradas a los procesos reglados de la subvención y con limitada cultura innovadora. El desafío del cambio organizativo es, pues, crucial.
La cooperación para el desarrollo ha dejado de ser patrimonio exclusivo de los gobiernos de la OCDE
Un cuarto aspecto en el que coinciden los dos documentos es en la conveniencia de abandonar una visión cartográfica y reglamentista de las prioridades sectoriales y geográficas, para transitar hacia un plan más dinámico y vivo, que defina de forma precisa (y evaluable) sus propósitos estratégicos, pero que deje mucho espacio abierto al proceso de construcción de las alianzas y políticas que nos pueden llevar a esos propósitos. Este planteamiento parece más acorde con una agenda de desarrollo que huye de compartimentar los problemas, para adoptar una visión más integradora y comprehensiva, y con una política de cooperación que busca asentarse sobre la flexible construcción de alianzas entre agentes diversos (públicos y privados).
Por último, ambos documentos insisten en la necesidad de que el nuevo Plan Director sea un documento ilusionante, audaz y comprometido, que ponga en tensión las capacidades humanas y técnicas de la sociedad para construir iniciativas de desarrollo.
En un momento en que parecen rebrotar las tendencias aislacionistas, es bueno que España se sitúe en el grupo de países que apuestan por respuestas cooperativas y responsables frente a los problemas derivados de la desigualdad internacional. Los documentos citados apuntan ideas para hacer que la cooperación española sea expresión de ese compromiso.
José Antonio Alonso es catedrático de Economía Aplicada (UCM), miembro de la Junta Directiva de ACADE y vocal experto del Consejo de Cooperación.
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