Una derrota para la cooperación fiscal internacional

La mayoría de los gobiernos del mundo (necesitados de más ingresos impositivos para financiar el desarrollo y combatir extendidos esquemas de evasión como los revelados el año pasado en el escándalo de los acuerdos secretos de Luxemburgo) tienen buenos motivos para colaborar en materia tributaria. Pero el impulso en pos de fortalecer esa cooperación encontró un abrupto final en la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, celebrada el mes pasado en Addis Abeba.

Los países desarrollados impidieron que se aprobara una propuesta de la conferencia para establecer un organismo tributario intergubernamental dentro de las Naciones Unidas en reemplazo del actual Comité de Expertos de la ONU, e insistieron en que la cooperación fiscal tenga lugar exclusivamente bajo dirección de la OCDE, un organismo que controlan.

Al resto del mundo sólo le queda esperar que esto no sea sino una pausa y no el final del progreso en cooperación fiscal internacional, que comenzó hace 13 años en la primera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo en Monterrey, México. Dos años después (en 2004) el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) convirtió su grupo ad hoc de expertos tributarios en un comité regular con reuniones periódicas y un mandato ampliado que excedía la mera actualización de un tratado modelo de doble imposición.

La OCDE no alcanza a ser un auténtico foro intergubernamental con representatividad global

Cuatro años después, en la Segunda Conferencia de Financiación para el Desarrollo, en Doha, Qatar, se reconoció la necesidad de hacer más en cuestión tributaria, y se pidió al ECOSOC analizar la posibilidad de fortalecer los mecanismos institucionales. Y luego, durante el año que culminó con la conferencia de Addis Abeba, el secretario general de la ONU avaló la necesidad de “una comisión intergubernamental sobre cooperación fiscal, bajo los auspicios de las Naciones Unidas”.

Este aval, sumado al firme apoyo de organismos no gubernamentales y de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional, dio más fuerza a la demanda de los países en desarrollo, organizados en el Grupo de los 77 más China, de tener voz igualitaria en la fijación de las normas impositivas globales. Hasta el último minuto de las negociaciones de Addis Abeba, insistieron en reclamar un organismo intergubernamental con mandato y recursos que permita crear un marco global coherente para la cooperación fiscal internacional.

Pero no sirvió de nada: los países desarrollados, liderados por Estados Unidos y el Reino Unido (de donde proceden muchas de las multinacionales implicadas en el “escándalo de Luxemburgo”) lograron impedir este muy necesario avance en la gobernanza internacional. Al final, la Agenda de Acción de Addis Abeba estipula que el actual Comité de Expertos seguirá funcionando según su mandato de 2004, con tres días de reunión más por año, todo ello financiado mediante aportes voluntarios. Es un hecho profundamente decepcionante.

El Comité de Expertos seguirá funcionando según su mandato de 2004

Los países desarrollados tienen un argumento, pero no es convincente. Es cierto que la OCDE, cuyos miembros son en esencia los 34 países más ricos del mundo, tiene capacidad para fijar normas de tributación internacionales. Pero el dominio de un pequeño grupo de países sobre esta normativa llevó a que, en realidad, la arquitectura tributaria internacional no se mantuviera a la par de la globalización.

El Consenso de Monterrey alcanzado en 2002 incluyó un llamado a mejorar “la voz y participación de los países en desarrollo en el proceso de adopción de decisiones y el establecimiento de normas sobre cuestiones económicas a nivel internacional”. Pero aunque la OCDE invita a algunos de estos países a participar en sus discusiones normativas, no les da poder en la toma de decisiones. Así pues, la OCDE no alcanza a ser un auténtico foro intergubernamental con representatividad global.

Un organismo de tal tipo debería actuar bajo los auspicios de la ONU, que tiene la legitimidad institucional necesaria para responder con eficacia a los desafíos de la globalización con estándares globales coherentes para combatir las prácticas tributarias abusivas y asegurar una tributación justa de los beneficios corporativos en todo el mundo.

A pesar de la decepción de Addis Abeba, el reclamo de una reforma del sistema impositivo internacional difícilmente será acallado. Por el contrario, se alzará cada vez más fuerte en todas partes, conforme la contraproducente resistencia de los países desarrollados a hacer concesiones en materia de cooperación internacional provoque un tsunami de medidas tributarias unilaterales fuera del control de la OCDE.

 Traducción: Esteban Flamini

 José Antonio Ocampo, profesor en la Universidad de Columbia y presidente de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional, fue ministro de finanzas de Colombia y secretario general adjunto de las Naciones Unidas para asuntos económicos y sociales.

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