Las comunidades empiezan a diseñar sus presupuestos sin saber cuánto dinero tendrán

Varias comunidades han empezado a confeccionar sus presupuestos para 2024 pese a que les falte una pieza clave por conocer: el importe de las entregas a cuenta. Se trata de miles de millones de euros procedentes del sistema de financiación autonómico con los cuales los Gobiernos regionales cubren cada año el grueso de sus necesidades de gasto. El Ministerio de Hacienda suele comunicar estas cuantías a finales de julio del ejercicio anterior para permitir hacer con tiempo el encaje de bolillos, pero la convocatoria anticipada de elecciones generales del 23J ha trastocado el calendario habitual. El arreglo de la situación tampoco se ve claro en el horizonte: todo depende de las negociaciones políticas, porque la única manera para deshacer el embrollo es que el Ejecutivo central deje de estar en funciones. A ello se añade otro problema: el año que viene volverán previsiblemente a funcionar las reglas fiscales europeas, pero las autonomías no tienen fijados unos objetivos presupuestarios. Es más, la única indicación de la que disponen al respecto, en caso de cumplirse, supondría disparar sus gastos por encima de lo que recomienda la UE.

“Nosotros vamos a hacer una estimación de lo que nos toca. Pero tampoco tenemos referencias sobre las reglas fiscales. Estamos preocupados también por las repercusiones que la bajada del IVA [de los alimentos, electricidad, etcétera] pueda tener en las cuentas autonómicas”, alerta Juan Alfonso Ruiz Molina, consejero de Hacienda de Castilla-La Mancha (PSOE). La Junta de Andalucía (PP), por su parte, ha reclamado al Gobierno que “adelante en lo posible la concreción de las entregas a cuenta y de los objetivos de consolidación fiscal”. Ambas comunidades, al igual que Galicia, Castilla y León y Canarias ya han dado el pistoletazo de salida al diseño de los presupuestos. Legalmente, los pueden elaborar aunque desconozcan cuánto dinero les repartirá el sistema —de hecho, deben presentarlos antes de finales de año—. Pero es un ejercicio que están haciendo, hasta cierto punto, a ciegas.

Las entregas a cuenta no son un asunto menor: suponen cerca del 80% del total de los ingresos autonómicos. Se calculan a partir de la previsión de recaudación del 50% del IRPF, el 50% del IVA y el 58% de los impuestos especiales para el año siguiente y se asignan con antelación a las comunidades. A los dos años se hace un ajuste: si lo asignado de forma anticipada supera lo que realmente ha ingresado el fisco, las comunidades deberán devolver la diferencia a Hacienda. Si, al contrario, los ingresos tributarios han sido mayores de lo previsto, los Gobiernos regionales tendrán una liquidación a su favor.

Este 2023, la cuantía de los anticipos a cuenta ha marcado un máximo: ha superado los 120.000 millones de euros, que el Estado está repartiendo mes a mes. Hasta julio, había distribuido 71.958 millones por este concepto a las comunidades, que son responsables de un tercio del gasto público con partidas tan importantes como la sanidad, la educación y los servicios sociales. La liquidación definitiva correspondiente al ejercicio de 2021, que se acaba de publicar, suma a estos recursos más de 11.000 millones de euros.

En épocas normales, el Ministerio de Hacienda ya habría informado a las comunidades a finales de julio sobre la cuantía de los anticipos a cuenta, los objetivos de déficit y deuda y el techo de gasto, con la convocatoria de un Consejo de Política Fiscal y Financiera. Este es el órgano designado para que los consejeros de Hacienda y el ministerio debatan sobre las cuestiones relativas a la financiación regional. Pero el Ejecutivo tiene un margen escaso de acción cuando está en situación de interinidad. Tiene prohibido nombrar altos cargos, presentar proyectos de ley, entre ellos los Presupuestos, y por ende calcular la actualización de las entregas a cuentas.

“La convocatoria anticipada de elecciones ha dejado todo empantanado. Las comunidades están empezando a elaborar sus cuentas de 2024 con una información muy limitada”, corrobora Diego Martínez López, docente de Economía en la Universidad Pablo Olavide de Sevilla e investigador de Fedea. “Si hay prórroga de los Presupuestos Generales del Estado, también se prorrogan las entregas a cuentas y luego el Estado hace unos ajustes. En 2020, aunque no hubo Presupuestos, las comunidades recibieron recursos extraordinarios de sobra. Pero nunca ha habido una actualización de las entregas a cuenta sin Presupuestos y con un Gobierno en funciones, salvo en 2019″, recuerda.

Ese año las cuentas estaban prorrogadas y los españoles tuvieron que ir a votar dos veces. En abril, después de que el Congreso tumbara el proyecto de Presupuestos presentado por el PSOE; y en noviembre, por la incapacidad de los partidos de ponerse de acuerdo y formar gobierno. Antes de los segundos comicios, las comunidades empezaron a reclamar la actualización de los anticipos que les correspondía para ese año, pero el Ejecutivo central alegó que tenía las manos atadas por su situación de interinidad —como también sostuvo un informe del Abogado del Estado—. Finalmente, se sorteó la situación a través de un resquicio legal: se consideró que la liberación de los recursos no comprometería al siguiente Gobierno y se usó como base el proyecto de Presupuestos que no se llegó a aprobar.

“Ahora no tenemos ni eso”, añade Martínez López, quien mantiene que un retraso de pocos meses no supondría mayores inconvenientes para las autonomías. Otra cosa sería entrar en 2024 —en caso, por ejemplo, de una repetición electoral— sin tener la información actualizada. “Se pueden generar tensiones de tesorería: las necesidades de gasto aumentan, pero las cuentas están congeladas“.

Gasto disparado

Las comunidades tampoco conocen el objetivo de déficit para el próximo año. Esta información, en realidad, quedó en el aire con la congelación de las reglas fiscales decretada a raíz de la pandemia. Pero el Gobierno solía trasladar desde entonces unas referencias no vinculantes junto con los importes de las entregas a cuenta. El próximo año, además, las normas presupuestarias volverán a estar en vigor. Bruselas ya ha alertado a España de que es candidata a entrar en su brazo correctivo —por tener el déficit y la deuda por encima de lo permitido— y en su recomendación personalizada de primavera le ha instado a vigilar que el aumento del gasto primario no supere el límite del 2,6%.

Con estos mimbres, la única indicación presupuestaria que tienen las autonomías es el Programa de Estabilidad, la hoja de ruta económica del país a medio plazo que el Gobierno envía cada primavera a Bruselas. El documento prevé que las comunidades cierren en equilibrio en 2024, es decir que gastos e ingresos se igualen. “Significa que necesitan gastarse todo lo que van a ingresar. Esto implica que en comunidades como Andalucía el gasto debería aumentar en un 14%. Es una paradoja: para alcanzar el equilibrio, las comunidades deberían aumentar los desembolsos a tasas de dos dígitos, muy por encima de lo que recomienda Europa. Estos objetivos no deberían tenerse en cuenta”, alerta Martínez López.

La Autoridad Independiente de Responsabilidad (Airef) también destacaba esta contradicción en su último informe sobre la ejecución presupuestaria, deuda pública y regla de gasto 2023 de las comunidades autónomas, publicado en julio. Para cerrar en equilibrio, las regiones en su conjunto deberían disparar sus gastos un 7%, excluidos los fondos europeos.

“Las previsiones de saldo por subsectores del Programa de Estabilidad resulta difícilmente compatible con el cumplimiento de la recomendación específica de país”, señala el organismo, que recomienda al Ministerio de Hacienda proponer tasas de referencia de crecimiento del gasto primario para las diferentes Administraciones “coherentes” con el consejo de la UE. Por otro lado, sugiere que tanto las comunidades como las corporaciones locales no impulsen subidas de gastos o bajadas de ingresos estructurales financiadas a través de aumentos temporales de los recursos. “Aunque [esto] suponga alcanzar temporalmente una situación de superávit”, concluye.

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