Un pacto difícil
La discusión sobre la revisión del sistema vigente de financiación de las comunidades autónomas (CC AA) está poniendo de manifiesto las dificultades que tiene el sistema actual para equilibrar los principios de generalidad, estabilidad, equivalencia y suficiencia con el de solidaridad entre todas las comunidades autónomas de España. Dejando aparte el funcionamiento de los tres regímenes forales del País Vasco y el de Navarra, que por su singularidad quedan fuera de los principios que rigen la financiación del resto de las autonomías, voy a centrarme en los retos que suscita la revisión del sistema actual.
El sistema actual, acordado por unanimidad en el ámbito del Consejo de Política Fiscal y Financiera y aprobado por el Parlamento en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, aumentó la corresponsabilidad fiscal de las CC AA (33% del IRPF, 35% del IVA, 40% de algunos impuestos especiales: alcohol y tabaco, y 100% del impuesto sobre la electricidad), atribuyó mayores competencias normativas sobre algunos de los impuestos cedidos y por último estableció dos fondos: el Fondo de Suficiencia y el Fondo de Compensación Interterritorial, con el objetivo de garantizar que las CC AA pudieran prestar sus servicios a los ciudadanos en condiciones equivalentes y asegurar los niveles de inversión independientemente de sus capacidades recaudatorias.
Es necesario adecuar el sistema de financiación de las comunidades a las nuevas necesidades
Sin embargo, con el transcurso de los últimos años, el fenómeno de la inmigración (pasando de menos de un millón de extranjeros en el año 2000 a más de cinco millones actualmente) ha modificado el mapa poblacional de las CC AA, provocando aumentos diferentes de las necesidades de servicios de los ciudadanos residentes en cada una de ellas. Así, comunidades en las que la proporción de residentes extranjeros es mayor, como Baleares, Madrid, Cataluña, etcétera, se sienten perjudicadas con el sistema establecido.
Otra discusión diferente es la relativa a la conveniente solidaridad entre las comunidades. Indudablemente, desde el punto de vista impositivo, los ciudadanos pagan impuestos en función de sus ingresos (IRPF) y/o sus gastos (IVA, impuestos especiales), y las empresas, en función de su actividad (IVA, sociedades), y, por tanto, las CC AA donde hay más riqueza y más renta recaudan y pagan más. La solidaridad consiste en que el Estado redistribuya parte de los ingresos obtenidos de los impuestos para garantizar que los ciudadanos de las zonas menos ricas reciban la atención necesaria de los servicios públicos. Para conseguir esta solidaridad es inevitable que las comunidades más ricas como Madrid y Cataluña aporten más que las demás.
El primer reto con el que se enfrentan las autoridades para la revisión del sistema actual es el de ajustarse a las condiciones económicas del ciclo, siendo ya difícil cumplir con el principio de estabilidad presupuestaria, ya que en el ejercicio de 2009 y siguientes las condiciones de recaudación previsiblemente serán mucho más restrictivas que en la fase expansiva del ciclo y, por tanto, no cabe la huida hacia arriba, es decir, aumentando los recursos de todos.
El segundo reto es el de establecer de manera justa y equilibrada las necesidades de todas y cada una de las CC AA teniendo en cuenta los nuevos parámetros de población. Uno de los puntos críticos que se han puesto de manifiesto en las diversas declaraciones realizadas por representantes de las CC AA es el de limitar o no esas necesidades a aspectos concretos como la sanidad, la educación y los servicios sociales. El argumento fundamental que se utiliza en contra de esta limitación es que el Estado tiene que garantizar la financiación del acceso a todos los servicios públicos.
El tercer reto es el de establecer el grado de corresponsabilidad fiscal. Existe gran unanimidad en las CC AA respecto a la tendencia a aumentar su nivel de corresponsabilidad fiscal con el Estado. Se manejan cifras del 50% para el IRPF y el IVA, y del 58% para los impuestos especiales. Pero lo que es imposible admitir es una tendencia hacia el 100% de recaudación del que disfrutan ahora las haciendas forales. Aunque este aumento es deseable para todas y en el corto plazo mejora su situación de financiación, en el medio plazo favorece más a las que poseen mayor capacidad de recaudación.
Por último, el mayor reto está en conseguir un grado de solidaridad que sea aceptable por todas las CC AA. Algunas abogan por la reducción del Fondo de Suficiencia, que actualmente supone 30.000 millones de euros al año, independiente del Fondo de Compensación Interterritorial, que financia gastos de inversión y asciende a 1.200 millones de euros. El argumento principal es que dicho fondo provoca un exceso de nivelación de los recursos recibidos en términos per cápita por cada comunidad. Por el contrario, otras CC AA piden que se establezca un nuevo fondo de desarrollo regional que garantice la solidaridad con las CC AA menos desarrolladas. En este punto es necesario distinguir entre CC AA y áreas geográficas, ya que existen zonas de pobreza en CC AA ricas y viceversa, zonas más ricas en CC AA con menor nivel de renta.
El calendario actual, si se quiere disponer del nuevo sistema de financiación para 2009, es apretado. Se ha seguido el método de negociaciones bilaterales entre el Estado y cada una de las CC AA para después discutir el proyecto en el seno del Consejo de Política Fiscal con el objetivo de alcanzar un acuerdo aceptado por todos y elevarlo en el Parlamento a rango de ley que modifique la actual.
En conclusión, el reto es difícil pero apasionante. Con la evolución de la España de las autonomías y el cambio demográfico de los últimos años es absolutamente necesario adecuar el sistema de financiación de las comunidades autónomas a las nuevas necesidades. Al mismo tiempo, es necesario mantener un sistema de solidaridad que permita garantizar el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos siguiendo los principios de justicia y equidad.
Carmen Alcaide es economista y ex presidente del INE.
