La autonomía local en el nuevo Estatut
Ahora que ha finalizado lo que se ha dado en llamar "primera lectura" del nuevo Estatut, es el momento idóneo para reflexionar sobre el encaje que tienen los ayuntamientos en el texto propuesto, ya que aún estamos a tiempo de introducir mejoras en el articulado. Porque además de establecer el marco de las relaciones entre Cataluña y España, el nuevo Estatut debería representar también una adecuación de todo el tejido institucional del país, de lo grande a lo pequeño, tras 25 años de autogobierno. Dicho en otras palabras, es el momento de institucionalizar el principio de autonomía local, lo que significa delimitar con precisión el espacio de gobierno del municipio. Delimitarlo y salvaguardarlo. Es importante recordar que, a lo largo de la historia, el principio de autonomía local ha estado prácticamente ausente en la construcción institucional, a excepción del periodo republicano y del proceso que se abre a partir de la transición democrática. Pero entonces el protagonismo lo tienen las comunidades autónomas y es en este nivel donde se detiene la descentralización impulsada por la nueva realidad política y social. Corremos el riesgo de que, en el proceso ahora en marcha, la tensa agenda política vuelva a relegar el asunto de los gobiernos locales, a pesar de que el proceso de elaboración del nuevo Estatut es el momento clave para afrontar el asentamiento definitivo de la autonomía local en Cataluña.
El Estatuto de 1979 dejó a un lado al mundo local en su articulado, y obvió el papel de Barcelona como capital dotada de un régimen especial
El Estatuto de Autonomía de 1979, que fue fruto de un contexto muy complejo, prácticamente dejó a un lado al mundo local en su articulado, obviando incluso el papel de Barcelona como ciudad capital dotada de un régimen especial. El nuevo Estatut no puede caer en los mismos errores. Cataluña, que tiene una fuerte tradición municipalista, debe fijar el principio de la autonomía local y su desarrollo en el Estatut, para hacer así justicia al papel que los ayuntamientos han desempeñado en la satisfacción de las demandas ciudadanas, en el asentamiento de la democracia y como cauce de participación y de desarrollo económico, y para posibilitar que puedan seguir ejerciendo este papel en el futuro, y en mejores condiciones. Aunque el texto propuesto de nuevo Estatut es un paso adelante en relación con el ordenamiento vigente, convendría incorporar la mención explícita de ciertos aspectos, que resultan básicos para establecer el rediseño institucional que la experiencia recomienda. Vemos cuáles son.
Es fundamental establecer que los gobiernos locales -principalmente municipios, pero también otros entes- son niveles institucionales con sustantividad propia, diferentes por tanto de la Generalitat de Cataluña. No cabe confundir ambos planos. El Título Preliminar del Estatuto de Autonomía tiene que reconocer el papel de los gobiernos locales en el sistema institucional catalán, estableciendo expresamente los principios de subsidiariedad y suficiencia financiera como ejes de la articulación entre las instituciones autonómicas y las locales, y sobre todo del reparto de atribuciones y de recursos. Cabe incluir igualmente el principio rector de diferenciación; es decir, que cada municipio debe ser dotado en función de sus necesidades, que le vienen dadas según su tamaño, situación, características y papel en la red territorial que tejen entre sí las distintas realidades locales.
Ahora bien, tal como ha asumido la ponencia, el nivel de gobierno local debe tener un capítulo específico en el nuevo Estatut, y éste ha de garantizar de forma efectiva la autonomía local. En este sentido, es razonable que haya una lista mínima de competencias que serán ejercidas por los gobiernos locales. Pero de la misma manera que el Estatut pretende blindar las competencias autonómicas frente al persistente proceso de vaciamiento de poder por parte de la legislación estatal, habría que poner en pie mecanismos que salvaguarden las competencias locales de la voracidad del legislador autonómico a la hora de regular materias sectoriales. Cuando el Parlament o el Gobierno catalán toman decisiones que afectan directamente a un municipio, como mínimo éste debería ser escuchado por ley; al menos, debería participar en la programación o en el proceso derivado de esa decisión. Los municipios no son un contenedor en el que volcar equipamientos, infrastructuras o artefactos diversos, sino un espacio donde se desenvuelve la vida cotidiana de la gente, con sus ritmos, sus deseos, sus contradicciones y sus necesidades.
En lo que afecta a la ciudad de Barcelona, el Estatut debe reconocer, además de la capitalidad natural, el régimen especial que tiene la ciudad y que se expresa en la Carta Municipal. Aquí es imprescindible prever con claridad que la iniciativa de reforma de la Carta debe ser ejercida por el propio Ayuntamiento y que en ningún caso puede haber una reforma unilateral por parte de la Generalitat. Tampoco sería pertinente que pudieran aprobarse leyes sectoriales que afecten competencias reconocidas en dicho régimen especial sin un informe previo del Ayuntamiento que certifique que se adecuan a los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y suficiencia financiera. Asimismo, el Estatut tiene que reconocer la trascendencia de la realidad metropolitana no sólo en el desarrollo económico y por tanto en la necesidad de planificación estratégica, sino también en la prestación de servicios en el continuo urbano que hoy constituyen Barcelona y los municipios de su entorno. En otras palabras, el nuevo Estatut debe sacralizar la realidad de Barcelona, política, cultural, social y económica, porque esta es la manera de asegurar que la ciudad podrá continuar ejerciendo de motor del futuro del país, en todos los aspectos, incluyendo los de convivencia, servicios y calidad de vida que requiere el patriotismo cívico que propugna la Generalitat.
Finalmente, pero no menos importante, la propuesta del Gobierno de que le sean reconocidas a Cataluña las necesarias suficiencia de recursos, equidad, autonomía y responsabilidad fiscal en el nuevo modelo de financiación debería hacerse extensiva a los poderes locales. Responsabilidad que debería hacerse extensiva a la libre disposición de los recursos, sin que éstos vengan dirigidos por la instancia superior que los procura. Si estamos planteando una reforma del cuadro competencial de los poderes locales siguiendo el principio de subsidiariedad, debemos exigir el traspaso efectivo de recursos materiales, personales y financieros para que las responsabilidades asumidas sean efectivas. Estamos hablando, en definitiva, de tener una autonomía política suficiente. Los gobiernos locales son un instrumento esencial de las políticas de bienestar y de cohesión social, pero sólo pueden ejercer este papel si gozan de suficiente autonomía y recursos para atender a las necesidades de sus ciudadanos.
En estos aspectos, el proceso de elaboración del nuevo Estatut es una oportunidad única para asentar de modo efectivo el principio de autonomía local. Todo lo que se avance en la dirección de proteger estos espacios de decisión política, será un gran paso adelante. El Estatut tiene que recoger la riquísima experiencia municipalista de Cataluña articulando la última y fundamental pieza del tejido institucional catalán, que todavía está pendiente de definición. La verdadera construcción de Cataluña no pasa por debilitar el espacio del gobierno local -como ha sido la tentación histórica-, sino al contrario, dotándolo de mayores atribuciones porque esta es la manera de acercar las decisiones políticas a los ciudadanos, uno de los favores que entre todos podemos hacer a la democracia.
Joan Clos es alcalde de Barcelona.
