Los apagones, la liberalización y la estructura del mercado del sector eléctrico
Los reiterados apagones que con lamentable frecuencia se presentan en distintos puntos de la geografía española son noticia de máxima relevancia. Junto a información sobre la magnitud de los siniestros y sus consecuencias, también aparecen algunos comentarios señalando las posibles causas que los explican. En este sentido, se señalan diversos factores que van desde las fuertes inversiones realizadas por las eléctricas en otros sectores, descuidando las inversiones en infraestructuras, hasta el desvío de recursos para el pago de dividendos. Al margen de lo cierto que pueda haber en estas explicaciones parciales, la gravedad del problema y su generalidad sugiere la conveniencia de tratar de abordar el tema con cierta profundidad.
La realidad sectorial se caracteriza por que los precios continúan siendo "dirigidos"
El remanente para inversiones en infraestructuras se ha visto menguado
El escaso grado de liberalización del sector tiene mucho que ver con la estructura empresarial
El sector eléctrico: históricamente, un sector monopolista y regulado. La energía es un factor determinante del desarrollo económico y de transformación social, y cada día es más imprescindible en el quehacer cotidiano de los ciudadanos, lo que explica el crecimiento sostenido de su demanda. Por ello, el sector eléctrico tradicionalmente ha estado estrechamente regulado por la Administración. Así, su funcionamiento a lo largo de la década de los setenta se caracterizó por el establecimiento de conciertos con la Administración en los que se concedían beneficios y desgravaciones fiscales, para así asegurar el cumplimiento de los objetivos fijados en el Plan Energético Nacional (PEN), pues lo importante era "la prestación del servicio" en las mejores condiciones, y éste se ofrecía "al menor coste compatible con las circunstancias". En la década de los ochenta, la tónica del funcionamiento del sector continuó en términos similares. En el protocolo que firmaron en 1983 el Ministerio de Industria y Energía y las principales empresas del sector se establece que dicho ministerio practicará una política tarifaria que permita una rentabilidad suficiente a las empresas y garantice la remuneración de los capitales invertidos y asegure una adecuada dotación a las amortizaciones. En esta década, el esfuerzo inversor de las eléctricas, alentado por la Administración, se había visto acentuado por la necesidad de construir centrales de carbón y nucleares, como respuesta a la crisis del petróleo. Cuando posteriormente se decidió la paralización de cinco grupos nucleares (la llamada moratoria nuclear), los problemas de endeudamiento del sector se acentuaron y se decidió establecer un recargo sobre la facturación de electricidad.
Un paso más en este proceso fue el establecimiento, en 1986, del denominado marco estable que se concretó en una política tarifaria que permitiera disminuir progresivamente el desequilibrio financiero del sector. En las tarifas actuales este tipo de consideraciones se incluyen dentro del difuso concepto de "costes de transición a la competencia (CTC)".
El comienzo de la liberalización. Los aspectos fundamentales del sector eléctrico, tal como se entiende en la actualidad, se definen a partir del proceso de liberalización iniciado en 1994. Con la liberalización se pretendía superar la organización monopolística del sector, eliminando las autorizaciones administrativas para la instalación de nuevas plantas de generación y definiendo un mercado de producción mayorista, el denominado pool. Asimismo, se estableció un calendario para que los consumidores finales pudieran, gradualmente, ir adquiriendo la condición de elegibles y se impulsó la creación de centrales de generación de ciclo combinado de gas para producir electricidad. En el nuevo contexto hay unas actividades eléctricas que están liberalizadas -generación y comercialización- y que son retribuidas en función del precio de mercado, y otras actividades reguladas -transporte y distribución- que se ofrecen en función de sus costes reconocidos.
Una liberalización más formal que real. La realidad de la liberalización del sector eléctrico no va al mismo ritmo que el mundo formal de las normas que lo regulan. La realidad sectorial se caracteriza por que los precios continúan siendo "dirigidos", la incidencia de nuevos entrantes en la actividad de comercialización es muy escasa, las posibilidades de elección de los consumidores siguen siendo reducidas y, además, las diferencias de tarifas entre unas y otras compañías no son en absoluto relevantes. Por lo que respecta a los precios al por mayor, téngase en cuenta, en primer lugar, que están condicionados por componentes como la garantía de potencia o los CTC, que dependen de decisiones públicas, y en segundo lugar, que aproximadamente el 80% de las transacciones de este mercado son realizadas por tan sólo dos empresas, por lo que difícilmente podrán calificarse de competitivas. Por ello puede afirmarse que, si bien los mercados eléctricos están formalmente abiertos a la competencia, ésta dista todavía mucho de ser efectiva.
Una muestra de lo señalado es que durante 2003, primer año de la liberalización plena del mercado energético, los grandes clientes industriales han continuado siendo los que prioritariamente han ejercido el derecho a cambiar de suministradores habituales de electricidad y gas. Así, la participación del mercado libre en la demanda total de electricidad apenas ha crecido tres puntos porcentuales entre 2000 y 2003. Además, la posición de dominio de los grandes grupos tradicionales se refleja en el hecho de que la cuota de agentes independientes apenas alcanza el 12% del mercado libre.
La estructura empresarial del sector eléctrico y sus consecuencias. El escaso grado de liberalización efectiva del sector eléctrico español tiene mucho que ver con la estructura empresarial. Ésta se caracteriza, en primer lugar, por un alto grado de concentración horizontal en el mercado de generación (Endesa e Iberdrola controlan cerca del 80% del mercado), lo que permite el ejercicio de poder de mercado por parte de las principales empresas eléctricas, tal como señala el Tribunal de Defensa de la Competencia (Informe C60/00). Esto se explica por el reducido número de empresas que compiten en el mercado y por la asimetría de sus tamaños. En concreto, las dos empresas citadas se enfrentan a demandas residuales positivas, esto es, tienen poder de mercado incluso en un número de horas de demanda baja. En segundo lugar, el sector eléctrico se caracteriza por una excesiva integración vertical. La regulación española no exige separación de propiedad entre los negocios en competencia (generación y comercialización) y los negocios monopolísticos (transporte y distribución), de forma que la integración vertical de las empresas tradicionales es muy acusada.
La consecuencia de lo señalado es que la entrada de nuevas empresas de generación ha sido escasa, y la incorporación de nuevos comercializadores, insignificante. En un mercado con un número limitado de empresas y entrantes potenciales, el equilibrio resultante se caracteriza por una situación de infrainversión en infraestructuras (especialmente en la actividad de distribución, debido a que al estar regulada ofrece una baja rentabilidad), con los consiguientes riesgos de cortes de suministro. Téngase en cuenta que si existen infraestructuras de distribución que sólo se utilizan a plena capacidad en los momentos de demanda máxima, éstos serán insuficientes para recuperar sus costes fijos de instalación y mantenimiento.
La reacción del sector ante la liberalización. Esta situación no es algo nuevo en el sector, pero adquiere verdadero protagonismo cuando éste pasa de estar regulado (pues antes era la Administración la que en buena medida determinaba el volumen de inversión en infraestructuras a realizar por el sector) a entrar en un proceso de liberalización. Todo proceso de liberalización supone una amenaza de aumento de la competencia y de reducción potencial de los márgenes de beneficio del negocio tradicional y, consecuentemente, una mayor sensibilización ante la cuenta de resultados y la rentabilidad de las actividades. En este sentido, debe señalarse, a la vista de lo ocurrido en el sector eléctrico en los distintos países de Europa, que genéricamente las estrategias en respuesta a la liberalización se han sintetizado en los cinco puntos siguientes:
1. Implementación de medidas de racionalización y recorte de costes.
2. Expansión dentro del segmento de negocio.
3. Crecimiento en utilities no eléctricas, como el sector del gas, ya que la demanda de esta fuente de energía registra tasas de crecimiento superiores a las del sector eléctrico. Además, la integración gas-electricidad es un factor clave de cara al futuro, por constituir el gas el principal combustible de las nuevas centrales de generación de electricidad.
4. Crecimiento por desarrollo de nuevos negocios en el sector de las telecomunicaciones.
5. Expansión internacional, aprovechando los procesos de liberalización iniciados en otros países. En el caso del sector eléctrico español, el destino prioritario de sus inversiones internacionales ha sido Latinoamérica.
Mediante estas estrategias de diversificación hacia negocios de naturaleza similar, que permitan aprovechar la experiencia y el know-how de la actividad eléctrica, se ha pretendido compensar los posibles efectos de la liberalización. Lógicamente, la puesta en práctica de las citadas estrategias de diversificación ha requerido cuantiosos recursos, de forma que el remanente para inversiones en infraestructuras, especialmente en los negocios menos rentables, se ha visto menguado.
Resulta, por tanto, que el proceso de liberalización ha puesto en marcha una serie de mecanismos ligados a la lógica del mercado, en el sentido de priorizar la eficiencia económica y la búsqueda de la máxima rentabilidad, con más intensidad que en el pasado, que conllevan elementos novedosos para el regulador y para el propio sector. Parece ser que la Administración, ante el binomio intervención-liberalización, se encuentra en estado de transición, lo que posiciona al sector y, consecuentemente, a la sociedad, en algunos aspectos, con inconvenientes propios de ambos mundos (el regularizado y el competitivo). Este hecho supone un reto importante, tanto para la Administración como para los agentes del sector. En este sentido, cabe pensar que los riesgos de apagones serán tanto más probables cuanto la liberalización y transparencia sea más formal que real y la regulación haya quedado superada por los acontecimientos.
Francisco Mochón Morcillo es catedrático de Análisis Económico de la UNED.
