¿Una agencia tributaria catalana?

Se comenta estos días la posibilidad de que el Gobierno de coalición de Cataluña resultante de las últimas elecciones autonómicas impulse la creación de una agencia tributaria catalana. Las decisiones adoptadas por los ciudadanos mediante los procesos electorales merecen el mayor respeto. Pero es bueno que las cuestiones de una cierta complejidad técnica se desbrocen para facilitar la perfecta comprensión de sus implicaciones. Revisemos brevemente lo que supone la mencionada propuesta.

La creación de una agencia tributaria en Cataluña, gestora de los tributos propios catalanes, de los tributos cedidos por el Estado y de los tributos compartidos (IRPF, IVA e impuestos especiales), plantea graves inconvenientes de pérdida de eficacia, de coste, de descoordinación y de tratamiento desigual de los ciudadanos.

En primer lugar, se plantearían problemas de eficacia, derivados de la merma de información. Hoy, la Agencia Estatal de Administración Tributaria integra los datos de todos los ciudadanos españoles. Esto permite, por ejemplo, enviar a los contribuyentes sus datos fiscales completos para ayudarles a hacer su declaración de IRPF, sin que les falten los de ninguna comunidad autónoma en la que puedan haber obtenido rentas. El próximo año, esa integración de información facilitará el envío de un borrador de declaración de IRPF a millones de ciudadanos por primera vez. Por otra parte, la acumulación de información en un sistema único también permite analizar el perfil integral de los contribuyentes como perceptores de rentas y como titulares de patrimonio, y elegir, en consecuencia, qué empresas y profesionales deben ser comprobados por la inspección.

Estas ventajas se pierden si se fracciona la información, como es muy probable que ocurra si empiezan a crearse agencias autonómicas. La asistencia al contribuyente perderá calidad e incluso importantes servicios podrían desaparecer, como el envío de datos fiscales o el borrador de declaración de IRPF. Además, la lucha contra el fraude se haría más burda y dependiente del azar. Ésta poco deseable situación se asemeja a la que hoy vive Alemania, país en el que cada land o región gestiona sus impuestos de manera estanca, lo que genera importantísimos problemas como los descritos; sorprendentemente, desde fuentes poco o nada informadas se sigue hablando a estos efectos del modelo alemán, cuando los expertos en gestión tributaria, incluyendo nuestros colegas alemanes, conocen la urgente necesidad de su reforma para aproximarlo a sistemas como el español.

En segundo lugar, una estructura de agencias autonómicas también plantearía graves inconvenientes de coste. Hoy, la Agencia Tributaria estatal está reconocida en el ámbito internacional como una administración muy eficiente. Así, en 2002 el coste de recaudar 100 euros fue de 0,68 euros, uno de los ratios más bajos de los países de la OCDE. Lógicamente, un conjunto de múltiples agencias autonómicas más pequeñas gastaría mucho más que la agencia única que hoy tenemos, porque supondría replicar estructuras de servicio, dificultaría la especialización y conduciría a la pérdida de las llamadas economías de escala derivadas del tamaño. Exactamente lo contrario de lo que deben perseguir los representantes públicos.

En tercer lugar, es del todo probable que con diversas agencias autonómicas se produjeran discriminaciones entre los ciudadanos de los distintos territorios. Por ejemplo, podría ocurrir que las condiciones para conceder el aplazamiento de una deuda tributaria fueran distintas en cada uno de ellos. O que la presión fiscal formal asociada a las actuaciones inspectoras, que puede ser tan importante o más que la derivada de la normativa tributaria, también difiriera en la práctica gravemente de unas comunidades autónomas a otras. Todo ello sería consecuencia de la ruptura del mercado de servicios tributarios, en el que la unidad es esencial.

Los anteriores son tres argumentos bastante evidentes, cada uno con suficiente peso de por sí para rechazar desde un punto de vista técnico el fraccionamiento de la Agencia Tributaria del Estado que hoy tenemos. Pero quizá una razón para mantener el statu quo aún más poderosa que las descritas es que hoy ya disponemos de una Agencia Tributaria que trabaja bien, tanto en lo que se refiere a sus servicios de información y asistencia como en el ámbito de lucha contra el fraude. Así nos lo dicen las encuestas, como la del CIS de este año, en la que los ciudadanos españoles dan la máxima puntuación histórica al trato que reciben en las oficinas de la Agencia -más de 85 puntos sobre 100-. Así se desprende también de los informes de diversas instituciones internacionales de prestigio, públicas y privadas, que, entre otras razones, destacan a la Agencia Tributaria española como número uno del mundo en servicios por Internet. Así se deduce de los premios que viene recibiendo la institución desde diferentes ámbitos, como el valiosísimo reconocimiento e-Europe, concedido el pasado mes de julio por la Comisión Europea.

Para justificar un cambio en el sistema tampoco sirve como argumento la falta de participación de las comunidades autónomas en la Agencia Tributaria, porque desde hace años existen órganos de coordinación Estado-comunidades de reconocida eficacia, como la Comisión Mixta o los Consejos Territoriales. También desde hace más de un año, y asociado al nuevo sistema de financiación autonómica, está operativo un Consejo Superior de Dirección de la Agencia Tributaria, en el que un componente fundamental son los representantes autonómicos.

Por último, debe quedar claro que la forma en la que se organiza la gestión tributaria no condiciona el reparto que se hace de los tributos recaudados. La misma Agencia Tributaria del Estado hoy existente sería compatible con un sistema en el que la recaudación se distribuyera de forma distinta entre las comunidades autónomas. Por tanto, vincular a un determinado modelo de gestión tributaria el debate sobre financiación autonómica no es en absoluto adecuado.

En resumen, y desde un punto de vista técnico, la creación de agencias autonómicas para gestionar los llamados impuestos compartidos exigiría de una previa justificación a cargo de los responsables públicos que la pudieran decidir, justificación que, a la luz de los hechos, se antoja muy difícil.

Salvador Ruiz Gallud es director general de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.