Financiación autonómica, perfiles de un compromiso

El modelo definitivo de financiación de las comunidades autónomas es, para el autor, un paso más en la consolidación del moderno Estado español surgido de la Constitución, puesto que la autonomía económica es una condición indispensable para poder asegurar la autonomía política.

El Consejo de Política Fiscal y Financiera culminaba, hace pocos meses, un largo proceso de negociaciones con la firma de un amplio acuerdo sobre el modelo definitivo de financiación de las comunidades autónomas.Para comprender la trascendencia de tal acuerdo debemos interpretarlo en el marco del proceso de consolidación del Estado autonómico español surgido a raíz de la Constitución y valorar sus aspectos más significativos en relación con el sistema provisional anteriormente vigente.

La autonomía financiera de las comunidades es requisito indispensable de la autonomía política consagrada en el artículo 2 de la Constitución. Con objeto de precisar aún más tal concepto, el texto fundamental señala que "las comunidades autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias..." (artículo 156). Pero la capacidad de determinar el gasto y obtener los ingresos oportunos se encuentra frecuentemente limitada en la práctica y así ha ocurrido en el llamado modelo transitorio o provisional de financiación autonómica.

En efecto, el sistema financiero surgido desde la Constitución y diseñado inicialmente a partir de la LOFCA incorporaba importantes defectos, aunque no siempre imputables a este texto normativo. Por un lado, condenaba a algunas comunidades -singularmente, las más desarrolladas- a la insuficiencia crónica de ingresos; por otro, carecía de automatismo, requisito indispensable para garantizar un grado adecuado de autonomía, y mantenía, además, una importante dependencia de las comunidades en las decisiones de gasto respecto a la Administración central. De esta forma, en la práctica, el sistema no garantizaba efectivamente la autonomía, como tampoco estimulaba la recaudación de tributos por las autoridades autonómicas, dificultando su incorporación responsable a los mecanismos de toma de decisiones sobre gastos e ingresos públicos.

Por último, el modelo transitorio tampoco cumplía de forma correcta el principio de solidaridad recogido igualmente -como factor compensador- en el artículo 2 de la Constitución y desarrollado en el 158 (donde se regulan el Fondo de Compensación Interterritorial -FCI- y la asignación destinada a garantizar una prestación mínima de servicios públicos en todos los territorios).

En buena medida, la Constitución y las normas que la desarrollan en este campo son una muestra de un compromiso sobre enfoques y problemas contrapuestos: como ya hemos dicho, desde el artículo 2, autonomía y solidaridad se perfilan como la expresión de dos polos opuestos. El deseo de autonomía de algunos pueblos frente al miedo a profundizar la pobreza de otros.

Así ocurría en el título VIII de la Constitución, tildado con frecuencia de ambiguo, y así sucedió con la regulación transitoria de la financiación autonómica, que a los dos principios antes apuntados añadía uno más, expresión de la posición del poder central: la búsqueda del equilibrio financiero del sector público o, en otros términos, el control del déficit.

Autonomía y solidaridad

El nuevo sistema se apoya también sobre este trípode: el deseo de garantizar la autonomía, sin pérdida de solidaridad u olvido del desarrollo regional, y, además, con la garantía del equilibrio financiero.

Reconociendo el importante esfuerzo de racionalización técnica llevado a cabo por la Administración central, sin duda el acuerdo es de nuevo expresión de un compromiso entre los principios anteriores con la asunción, además, de lo que se ha venido llamando el mantenimiento de la paz jurídica, en el sentido de no proceder a determinados cambios legislativos.

Los instrumentos básicos de financiación siguen siendo formalmente los mismos: además de los tributos propios, el porcentaje de participación en los ingresos del Estado, los tributos cedidos y el FCI.

Pero ahora cambia significativamente su filosofía, desvinculándose del concepto del coste efectivo de los servicios transferidos (criterio básico del sistema transitorio) y dando mayor entrada a la variable población en el reparto de ingresos; asegurando el automatismo mediante la fijación del porcentaje para cinco años; disminuyendo el peso del FCI y, en consecuencia, la importancia de las transferencias condicionadas y vinculándolo en mayor medida al FEDER; incentivando la recaudación de los tributos cedidos; consiguiendo, en suma, a partir de las vías anteriores, la aproximación de los ingresos por persona de las diferentes comunidades.

En una evaluación acelerada de resultados, todo parece indicar que el nuevo sistema, más adecuado técnicamente, incorpora un cierto coste para las comunidades menos desarrolladas, más favorecidas por el sistema anterior. En gran parte, ello se justificaría por la mayor ponderación que recibe la población respecto a otros criterios, como la superficie o la inversa de la renta en la determinación del porcentaje a partir del artículo 13 de la LOFCA.

Hay en ello quizá una apuesta por una visión de corto plazo en perjuicio de objetivos menos amplios, como podría ser garantizar el equilibrio espacial de la calidad de vida; y así se explicaría la contestación parcial de las comunidades menos favorecidas por el reparto. Pero en la medida en que, según la propuesta ministerial, ninguna comunidad podría quedar perjudicada con el cambio de sistema, merced al aumento de los fondos financieros destinados a las regiones, el acuerdo pudo ser rubricado por la práctica totalidad de los representantes de los gobiernos autónomos. El criterio de suficiencia ha sido una vez más criterio predominante respecto a otras opciones.

La autonomía se ha visto reforzada y, como consecuencia del peso del factor población, el nuevo reparto beneficia a las zonas más densamente pobladas respecto a las de inferior número de habitantes. En términos porcentuales, el incremento de financiación varía entre las tasas de Castilla y León (0,01%) o Galicia (0,03%) y las de Murcia (16,62%) o Cataluña (15,04%.).

Con todo, la solución no debe calificarse aún de definitiva, porque el sistema es, sin duda, perfectible. En la propuesta del Gobierno se incluye la cesión del impuesto sobre actos jurídicos documentados en 1988 y del impuesto sobre el valor añadido en su fase minorista tras cuatro años de vigencia, y siempre: que desapareciera el recargo de equivalencia. El aumento de ingresos por tributos cedidos es un elemento más de consolidación. Pero el camino hacia un sistema definitivo de autonomía en línea con los modelos actuales de federalismo fiscal exige come, mínimo:

- Consolidar un tramo de financiación autónoma con un volumen de tributos y/o recargos que haga recaer en mayor medida sobre la Administración autonómica el coste político de los objetivos del gasto.

- Proceder a una superior integración del sistema general de financiación con las especiales para clarificar los saldos de las balanzas fiscales entre territorios forales y de régimen común, y determinar las correspondientes contraprestaciones.

- Garantizar la suficiencia de las Haciendas locales, así como la extensión de la autonomía en el interior de las comunidades.

- Profundizar la coordinación de las Haciendas autonómicas con la central para evitar muchas de las distorsiones actuales en línea con el contenido que establece el artículo 156 de la Constitución.

- Por fin, determinar, desde el conjunto de las comunidades, los rasgos, el cauce y los plazos del desarrollo espacial de los distintos territorios españoles, así como las medidas más adecuadas para su consecución.

es vicerrector de la universidad de Salamanca y catedrático de Economía Aplicada.