Posible nulidad de dos órdenes ministeriales que han costado más de 30.000 millones de pesetas a la Renfe y al Estado

Entre 30.000 y 45.000 millones de pesetas se han dejado de percibir por el denominado canon de coincidencia desde comienzos de 1977 a finales del primer semestre de 1983, como consecuencia de dos órdenes ministeriales dictadas por los ex ministros de Transportes y Comunicaciones José Lladó y Salvador Sánchez-Terán. Estas cifras figuran en un informe de la Inspección General del citado ministerio, al que ha tenido acceso este periódico, y en el que también se cuestiona la legalidad de las mencionadas disposiciones ministeriales.La inspección ha puesto asimismo de manifiesto gravísimas irregularidades en la gestión de los fondos procedentes de la recaudación del canon de coincidencia. Las percepciones por este concepto eran ingresadas en cuentas corrientes, abiertas en toda España, en los bancos Hispano Americano, Banesto y Central. Estas cuentas no han sido autorizadas por Hacienda ni tienen el carácter de restringidas, por lo que sus fondos son de libre disposición.

Las cuentas centrales, que reciben las transferencias de las agencias bancarias en provincias, están a nombre de tres funcionarios: Diego Calleja González, Ricardo Allué Chico y Juan Chamón López.

Qué es el canon

El canon de coincidencia es una recaudación suplementaria, con destino a las compañías de ferrocarril, que realizan los transportes por carretera con itinerarios coincidentes a los del tren.

El canon se estableció por la ley de Coordinación de los Transportes Mecánicos Terrestres, de 27 de diciembre de 1947, y se desarrolló dos años más tarde en el reglamento de la citada ley (decreto de 16 de diciembre de 1949).

Esta legislación establece dos principios o criterios básicos: 1) el canon de coincidencia constituye un derecho exclusivo a favor de las compañías ferroviarias, y 2) el Ministerio de Obras Públicas tiene legalmente competencia para establecer su cuantía.

Posteriormente, un decreto de 4 de febrero de 1960 convalida la tasa por "coordinación de los transportes terrestres", vinculándola íntimamente al canon de coincidencia (se fija su cuantía en el 4% de lo percibido por este concepto).

Este decreto modifica también de forma sustancial la recaudación, liquidación y distribución del canon de coincidencia. Operaciones que quedan encomendadas, sin excepción alguna, a los órganos del Ministerio de Obras Públicas. Atribuciones que son transferidas en 1977, al crearse el nuevo departamento, al Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Lladó privó al Tesoro de 1.500 millones de pesetas

José Lladó, primer titular del nuevo Ministerio de Transportes y Comunicaciones, tuvo que hacer frente a las pocas semanas de acceder al cargo, en los primeros días de agosto de 1977, a una huelga de camioneros que prácticamente paralizó durante varias jornadas el transporte de mercancías por carretera.

Uno de los líderes de aquella huelga fue Mariano Mateu, conocido por "el rey del transporte", que dos años después procedió a una oscura declaración de quiebra en su empresa, que sacó a la luz numerosas irregularidades, provocó dos autos de procesamiento y una orden de busca y captura contra su persona.

En este clima de huelga, el ministro José Lladó llegó a un acuerdo con los camioneros para poner fin al paro. El acuerdo se plasma en una orden ministerial de 4 de agosto de 1977 por la que se estableció la reducción progresiva de las cuantías del canon de coincidencia correspondientes a los transportes públicos discrecionales de mercancías.

La orden Lladó reducía en un 50% la cuantía del canon en el primer trimestre de aplicación de la norma, y en sucesivos trimestres fijaba nuevas reducciones del 50% sobre la cuantía que iba resultando de las anteriores disminuciones.

"No resulta aventurado estimar", se afirma en el informe de la inspección realizada en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, "en unos 1.500 millones de pesetas la cantidad que se ha dejado de ingresar en el Tesoro Público" (el 4% del canon) como consecuencia de la citada orden ministerial.

Orden que la mencionada inspección estima que es nula de pleno derecho porque vulnera disposiciones de rango superior.

En concreto, el decreto de 1960 citado anteriormente, en su artículo cuarto (la base de la tasa por coordinación de transportes terrestres está constituida por el importe del canon de coincidencia), y la ley General Presupuestaria, en su artículo décimo: "Se regularán en todo caso por ley: A) La determinación del hecho imponible, del sujeto pasivo, de la base, del devengo y de todos los demás elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria...".

Ante la imposibilidad de preguntar sobre estos extremos al autor de la orden ministerial, el ex ministro José Lladó, que se encontraba muy ocupado y tuvo que viajar a Nueva York en los días que se elaboraba este informe, se ha consultado al que fue su subsecretario, Ignacio Bayón.

El ex ministro de Industria aseguró que la citada orden ministerial era impecable desde el punto de vista formal: 1) Porque la ley de 1947 y el reglamento de 1949 habilitan de forma expresa al Ministerio de Obras Públicas y, por tanto, al Ministerio de Transportes, al que se transfieren sus competencias para la fijación del canon de coincidencia. 2) Porque la orden se limitó a una reducción de la cuantía del canon (que, aunque prácticamente supone la eliminación del mismo, no contempla tal desaparición), y porque se circunscribió a los transportes de mercancías discrecionales; y 3) porque fue acompañada de otra disposición que actualizaba las tarifas vigentes hasta entonces.

Frente a estas afirmaciones, el informe de la inspección dice textualmente: "Resulta incontestable que la modificación de la base de la tasa por coordinación de los transportes terrestres (que, en definitiva, está constituida por el importe del canon de coincidencia) requiere, de acuerdo con la ley General Presupuestaria, rango de ley".

2.000 millones de pesetas para los transportistas

Dos años después, siendo titular del Ministerio de Transportes y Comunicaciones Salvador Sánchez-Terán, y subsecretario, su hombre de confianza, Alejandro Rebollo, se produce una nueva orden ministerial que, en esta ocasión, reduce drásticamente el canon de coincidencia para los servicios regulares de transportes de viajeros. Esta orden, de 28 de noviembre de 1979, es nula de pleno derecho por iguales motivos que la de Lladó, a juicio de la inspección general, pero mucho más irregular y grave en sus consecuencias.

La orden ministerial de Sánchez-Terán no sólo redujo sustancialmente el canon para los propietarios de servicios regulares de transporte, sino que regaló la mayor parte del citado canon -que legalmente se sigue cobrando a los viajeros sin disminución alguna- a las empresas transportistas. De la cantidad recaudada a los viajeros por el canon, sólo una septuagésima sexta parte se entrega a la Renfe y al Tesoro.

La normativa Sánchez-Terán ha beneficiado a las empresas de transporte de forma solapada e injustificada (ambos calificativos aparecen en el informe de la inspección), permitiendo a las mismas apropiarse del 98,68% del canon de coincidencia cobrado a los usuarios, lo que, según estimaciones de la auditoría, les ha podido suponer ingresos extra, de 2.000 millones de pesetas. A ello hay que añadir entre 80 y 100 millones de pesetas que ha dejado de percibir el Tesoro.

Esta situación resulta. paradójica, según el informe oficial, ya que "el canon de coincidencia, que nació por imperio de la ley como una compensación en favor de los ferrocarriles y una carga u obligación para los servicios regulares de transportes terrestres coincidentes con el ferrocarril se ha transformado -en virtud de una simple orden ministerial- en un beneficio para estos últimos, en claro detrimento de las compañías ferroviarias".

Justificación del ex ministro

Consultado Salvador Sánchez-Terán sobre estos extremos, entregó personalmente una respuesta escrita:

"Desconozco el expediente instruido por el ministerio. Y creo que cuando se está cuestionando la gestión pública de varios ex ministros y altos cargos, éstos deben tener derecho de audiencia al mismo. Las ordenes ministeriales dictadas por José Lladó y por mí son perfectamente legales, están publicadas en el BoIetín Oficial del Estado y no han sido objeto de anulación ni de ningún otro recurso. La importante reducción del canon de coincidencia que estas órdenes significaron tiene una justificación muy clara".

"Su propósito, tal como se expresa en el preámbulo, fue el suprimir transferencias directas de cargas fiscales entre los distintos modos de transporte. Y muy especialmente permitieron salvar momentos muy difíciles de crisis económica en el sector de transportes de mercancías y viajeros sin recurrir a importantes subidas de tarifas, que hubieran incidido directamente en los usuarios y en el índice del coste de vida. Me parece increíble que esta reducción del canon -que ha supuesto en los años transcurridos unos 10.000 millones de pesetas- pueda ser considerada por alguien como fraude. Si el actual ministro discrepa de estas órdenes, puede modificarlas o dictar otras diferentes. Tiene facultades para ello".

Consecuencias económicas

El informe de la Inspección General de Servicios, en el volumen de documentación anexa, reitera las cifras expresadas anteriormente sobre los efectos económicos de las órdenes ministeriales de José Lladó y Salvador Sánchez-Terán, pero advierte que las mismas "representan sólo una cuota mínima de la total dejada de percibir a consecuencia de las citadas disposiciones".

Y a continuación añade: "Según las distintas hipótesis que en el informe monográfico sobre el canon se contienen, la cantidad total oscilaría, desde comienzos de 1977 a finales del primer semestre del corriente año, entre 35.000 y 45.000 millones de pesetas; en el 4% de esas cifras ha sido disminuido el ingreso por la tasa por coordinación de los transportes terrestres (de 1.200 a 1.800 millones de pesetas)".

La no percepción de las cantidades que corresponderían a la Renfe durante el período considerado, según la inspección, "ha supuesto para la misma buscar financiaciones externas compensativas, cuyos gastos financieros pueden estimarse entre 10.000 y 15.000 millones de pesetas". Asunto tanto o más grave cuando los déficit de la Renfe son pagados en última instancia por todos los contribuyentes.

Cuentas incontroladas

Aparte de la posible ilegalidad de las órdenes ministeriales, y al margen de los cuantiosos efectos económicos derivados de las mismas, la inspección ha descubierto también graves irregularidades en la gestión de los fondos del canon de coincidencia y de la tasa por coordinación de los transportes mecánicos terrestres por parte de la Subdirección General de Transportes de Viajeros y de la Oficina Central del Canon (organismos ambos dependientes de la Dirección General de Transportes Terrestres).

Las cantidades correspondientes al canon de coincidencia son ingresadas, como se dijo anteriormente, en cuentas corrientes abiertas en la banca privada bajo el título "Ordenación de Transportes. Canon de coincidencia". A pesar del "aparente carácter oficial", subraya la inspección, todas estas cuentas "son de naturaleza privada, al carecer de la oportuna autorización del Ministerio de Hacienda. Huelga señalar asimismo que tampoco son cuentas de carácter restringido, circunstancia que permite la "libre disposición de sus fondos".

Los ingresos a la Renfe por el canon de coincidencia, y al Tesoro por la tasa citada se efectúan con gran irregularidad y mediante transferencias o talonarios de las cuentas corrientes centrales. Según información recogida por la inspección, las cantidades recaudadas por el canon de coincidencia en el quinquenio 1978-1982 fueron las siguientes: 1978, 734 millones de pesetas; 1979, 235,6 millones; 1980, 130,3 millones; 1981, 69,3 millones, y 1982, 42,2 millones.

Es decir, que en 1982, como consecuencia de las órdenes ministeriales, se recaudó 18 veces menos que lo que se había ingresado por igual concepto en 1978.

El informe de la inspección subraya que "desde que, por imperativo legal, la recaudación, liquidación y distribución del canon de coincidencia han pasado a ser atribuciones de la Administración del Estado, en ningún momento los fondos procedentes del mismo han sido gestionados presupuestariamente".

De esta suerte, los fondos del canon, añade el mencionado informe, "han sido depositados en cuentas corrientes de carácter privado, se ha dispuesto libremente de los mismos por personas que no ostentaban la representación legal del ministerio; en ocasiones se han destinado ciertas cantidades a finalidades ajenas a las legalmente previstas, y en ningún momento o circunstancia han sido objeto tales actuaciones del adecuado e indispensable control, fiscalización o examen por la intervención delegada del Ministerio de Hacienda.

Es más, ni siquiera puede afirmarse que haya existido dentro de la propia Dirección General de Transportes Terrestres un control mínimamente riguroso, eficaz y fiable".

Durante el quinquenio 19781982 han sido titulares de la Dirección General de Transportes José Antonio Guitart, José Luis García López, Pedro González Haba, Jesús Posada Moreno y Francisco González Haba.

Los movimientos de las irregulares cuentas bancarias del canon no se circunscriben sólo a remitir, aunque con retraso, fondos a la compañía de ferrocarriles Renfe y al Tesoro.

Con estos fondos (recaudaciones, recargos e intereses) se han pagado nóminas del personal al servicio de la oficina del canon, se han otorgado gratificaciones a funcionarios, se han abonado gastos ordinarios de funcionamiento (recibos de luz, teléfono, etcétera), se han dado dietas, adelantos a cuenta e incluso atenciones sociales. Gastos que deberían haberse afrontado en muchos casos con cargo a los correspondientes créditos presupuestarios y que en otros casos no deberían haberse realizado, según precisa la inspección.

De todos modos, y aparte de las discutibles facturas y justificantes presentados a movimientos de las citadas cuentas, la inspección ha encontrado salidas de fondos sin justificación alguna por un importe superior a los 100 millones de pesetas.

Entre las variopintas operaciones efectuadas con estas cuentas, hay que citar un adelanto de más de 48 millones a la empresa Maribel Artes Gráficas (con los que se financiaba la realización de encargos irregulares realizados a la misma por la Dirección General de Transportes), una subvención de medio millón de pesetas a una patronal del sector (Federación Nacional Empresarial de Transporte Interurbano de Viajeros de Madrid) y adelantos de dinero a distintos funcionarios del citado departamento. Las atenciones al personal del ministerio con cargo a la denominada cuenta del canon se otorgaron todavía en 1.982, según declaraciones de algunos funcionarios.