Planificación regional, una necesidad inaplazable
La dotación y reparto del fondo de compensación interterritorial (FCI) previsto por el artículo 158 de la Constitución para gastos de inversión, ha puesto de manifiesto el protagonismo económico-financiero que pueden alcanzar los entes regionales dentro del sector público. La canalización, a través de los mismos, de parte sustancial de la inversión nueva (concepto problemático) es asunto de importancia, que justifica la adopción de garantías para una conveniente asignación de esos, recursos.El tema es delicado y será dificil evitar los conflictos. Por una parte, el Estado tiene responsabilidades en el mejor empleo de los fondos públicos y la obligación de diseñar una política económica pensada sobre objetivos e intereses de la nación. Por otra, las comunidades, celosas de su autonomía, quieren decidir libremente sus programas de gastos y solucionar sus problemas internos con los menores condicionamientos posibles.
El proyecto de ley de FCI, que quedó pendiente de aprobación en el Congreso por la acelerada disolución de las Cámaras, disponía en su artículo 8 que todas las comunidades que reciben del fondo una cantidad igual o superior al 8% del mismo "vendrán obligadas a elaborar un programa de desarrollo regional", conforme a una metodología común aprobada por el Gobierno, previa consulta al consejo de política fiscal y financiera. Este programa aparece, pues, como una garantía mínima del uso racional de los recursos, puesto que supone algo más que una simple relación de proyectos. Obliga a planificar el desarrollo conforme a un esquema coherente de opciones y actuaciones, de manera que al repartir el fondo se pueda analizar, además de la viabilidad u oportunidad de tales proyectos, la propia política de desarrollo de la comunidad y su inserción en la política económica general. Hay, además, otra razón de peso para exigir estos programas: la posibilidad de acceder a los fondos para desarrollo regional de las Comunidades Económicas Europeas, que exigen su redacción conforme a una concreta metodología, a la que, lógicamente, debería. someterse la aprobada por el Gobierno.
La discusión parlamentaria de este precepto demostró que no todos los grupos políticos aceptaban la redacción obligada de estos programas, proponiendo la elevación del porcentaje citado e incluso la supresión del artículo. A esta visión de campanario se opuso un argumento de similar alcance, formulado por representantes de la entonces mayoría parlamentaria: puesto que el dinero del Fondo sale de los presupuestos del Estado no hay por qué darlo sin condiciones a las Comunidades.
Soluciones reales
No obstante, no creo que estos programas pudieran resolver el problema. La coordinación de los agentes públicos trasciende al FCI y debe ser planteada en un contexto más amplio sí se quiere aportar soluciones reales.
En las regiones están hoy presentes ayuntamientos, diputaciones, comunidades, organismos autónomos, el conjunto variopinto de las empresas públicas (entre ellas, las Sociedades de Desarrollo Industrial, responsables de la acción regional del INI) y la propia Administración central del Estado. Para ser eficaces tendrán que coordinar sus acciones económico-financieras, que no se reducen a las inversiones financiadas por el fondo. La cuestión ya fue advertida por el Informe sobre Financiación de las Comunidades Autónomas. "Parece razonable", decían los expertos, "que el programa de inversiones públicas de una región (que incluiría el fondo y las otras inversiones del Estado y comunidades autónomas) esté incluido en un programa de desarrollo regional". Este plan regional, cuyo alcance y contenido ha de ser mayor que el previsto en el proyecto de ley del FCI, es necesario concebirlo con urgencia para la utilización racional de los recursos públicos y el cumplimiento de los principios constitucionales sobre equilibrio territorial.
Hasta ahora nuestra legislación ha caído en el error de perspectiva de considerar este tema como propio de la normativa e instituciones regionales, sin apreciar su trascendencia para la política económica nacional ni el hecho de que todo un conjunto de actuaciones públicas con incidencia regional escapan de ese marco. Y así, se consideró en principio suficiente decir en la ley orgánica de Financiación de Comunidades Autónomas (LOFCA) que corresponde al consejo de política fiscal y financiera "la coordinación de las inversiones públicas". Pero está claro que muchas de estas inversiones (por ejemplo, las realizadas por las empresas públicas) quedan fuera de las competencias de este consejo, al menos en su concepción actual.
Tampoco fue acertado vincular el programa regional al FCI. A esta solución no fue ajena dicha comisión de expertos, que, "a la vista de que todavía no está configurado el sistema de planificación previsto en la Constitución", aconsejó que no se incluyera en la ley del fondo "una regulación muy detallada del sistema de planificación regional", auspiciando así una solución parcial.
Resulta evidente que el remedio hay que buscarlo por la vía del artículo 131 de la Constitución. Este precepto dice con claridad que "el Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución". Podemos discutir qué se entiende por tal planificación, que para unos es una amenaza de estatalización si se concibe como norma coactiva para todos los agentes económicos, y para otros, instrumento de corto alcance si se limita a planes indicativos que reconducen a sus objetivos al sector privado, otorgando ventajas y subvenciones. Pero es indiscutible que esa norma permite la planificación de los entes públicos para "equilibrar y armonizar el desarrollo regional".
Responsabilidad del Estado
La puesta en marcha de este mecanismo es responsabilidad del Estado, que tiene competencia exclusiva para fijar las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (artículo 149 de la Constitución). Lo que condiciona las competencias de las comunidades en materia de desarrollo, que habrán de cumplirse "dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional" (artículo 148). Y así fue reconocido por la LOPCA, según la cual el Estado "es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, así como el desarrollo armónico entre las diversas partes del territorio español" (artículo 2).
Si las comunidades en general, y en particular las que sufren peores condiciones económicas, entienden bien el sentido de esta normativa, serán ellas las primeras en reclamar la aplicación del artículo 131. Pero también existe el peligro de que se opongan a la misma sin valorar las responsabilidades. que contraen en nombre de una mal entendida autonomía. Es también un modo eficaz de asegurar el cumplimiento del precepto de la LOFCA, que hubiera sido más correcto ubicar en la Constitución, según el cual no sólo el fondo, sino las inversiones de todo el sector público estatal respetarán el principio de solidaridad, otra regla clave del Estado autonómico.
El objetivo está claro, pero es difícil alcanzarlo. Supone una renovación de los criterios tradicionales del gasto público, que es uno de los últimos reductos en que el poder se resiste al derecho por la importancia real del control de las decisiones y la dificultad de formular normas que sean algo más que principios inspiradores. Además, faltan instituciones clave para esa planificación, tales como el consejo previsto en el artículo 131. Y no será fácil someter a los entes públicos a la disciplina de un plan. El Estado, los organismos autónomos, las empresas públicas han patrimonializado con el tiempo sus competencias y encuentran siempre la excusa técnica y el camino político para actuar conforme a su propia visión del interés nacional. Ayuntamientos y diputaciones, tras años de sometimiento, buscan su lugar al sol y se ocupan con celo de acotar su terreno más que de comprender el mapa. Las comunidades, entusiasmadas con su autonomía, articulan complejas posturas nacionalistas, que no pretenden sólo la organización más racional del Estado. La prevista ley de Ordenación de la Economía, que podría ayudar a poner orden, no parece cercana.
Pero habrá que hacerlo, porque no es momento para que los recursos públicos sirvan otros objetivos que los constitucionales, entre los que el desarrollo regional ocupa lugar prioritario, ni el clima social y político parece permitir que no se garantice la construcción de un país solidario sin dispersión de esfuerzos. Habrá que hacerlo fortiter in re, suaviter in modo, según el viejo aforismo, con ritmo dolce ma non pederasta, que decía el director de orquesta inventado por Carpentier.
