Prolegómenos de la sequía

Cuando un problema es al mismo tiempo antiguo e importante, muy probablemente es también demasiado complejo para ser resuelto con medidas de urgencia. Este es el caso del agua en España, donde todo planteamiento legal se ha de circunscribir a una ley promulgada en 1879. Para muchos, el principal logro de esta ley de Aguas fue que, con su nacimiento, dejó institucionalizado un derecho consuetudinario con profundas raíces sociológicas. Por otra parte, su perfección técnica administrativa también ha sido ampliamente admitida, y hasta el Código Civil se remite a ella reconociéndola expresamente. No obstante, debido a los cambios exigidos por una evolución social posterior (estructural, científica y tecnológica), su texto ha quedado anticuado, juicio que también es muy compartido. Otros textos legislativos de indudable interés son la ley Gasset de 1911, para fomento por la Administración del Estado de construcción de obras hidráulicas y auxilios con destino a riesgos, el decreto de creación de las Confederaciones Hidrográficas, en 1926, y el decreto de Alumbramiento de Aguas de 1934.Disposiciones tan antiguas han demostrado una capacidad para superar situaciones difíciles, pero también han dado lugar a una rígida estructura de intereses que encuentra crecientes dificultades para escapar de la rutina, mientras mantiene en letargo numerosos e importantes problemas endémicos y, lo que es más grave, es impotente para encauzar adecuadamente situaciones de emergencia. Por esto, iniciativas para reformar la ley de Aguas y promulgar nuevas disposiciones sobre Protección de Aguas Continentales y sobre Obras Hidráulicas no han faltado, pero tampoco han prosperado. La propuesta recogida por el II Plan de Desarrollo Económico y Social (1968-1972) de «actualizar con base científica la ley de Aguas», aún no ha sido llevada a la práctica a pesar de la insistencia de diversos estudios que han puesto de manifiesto que el agua es única y debe aceptarse su carácter público y un control unitario para conseguir su aprovechamiento integral y racional. A este respecto, un sentimiento muy generalizado estima que el principio de unidad en la administración de los recursos hídricos no es compatible con la actual estructura administrativa, que ha venido a depositar en los ministerios de Obras Públicas, de Agricultura y de Industria competencias en materia de aguas anteriormente unificadas en el Ministerio de Fomento. Parece, por tanto, que un tema fundamental a afrontar es la redistribución de competencias que hoy afecta a cuerpos facultativos de distintos departamentos ministeriales. Quizá recelos originados en una aguda sensibilidad para la defensa de intereses profesionales específicos puedan contribuir a explicar el fracaso que hasta el momento han tenido. los intentos de reforma.

Con la ley de Obras de Puesta en Riego de 1932, por la que se aprobaron diversas obras hidráulicas en Andalucía atendiendo a su situación social (entre ellas, el canal del Valle Inferior del Guadalquivir y el pantano y canal del Guadalmellato), quedó de manifiesto la falta del oportuno plan nacional. Por decreto de 1933, siendo Indalecio Prieto ministro de Obras Públicas, se «crea un centro de Estudios Hidrográficos, al cual se encomienda, preferentemente, y con urgencia, la formación de un plan nacional de obras hidráulicas», encargándose de su jefatura a don Manuel Lorenzo Pardo. Este plan es «el más completo, ciertamente, de todos los elaborados hasta la fecha, y en el que se asumía ya una verdadera técnica planificadora, superando el simple enunciado y catálogo de obras que tuvieron los planes anteriores y que conserva el actual». El Plan Nacional de Obras Públicas hoy vigente data de 1939. Ha sido reiteradamente modificado, según S. Martín-Retortillo, «acudiéndose en su más elemental simplicidad a la promulgación de nuevas leyes que han ido incorporando, en el mayor número de los casos, o suprimiendo en alguno, determinadas obras al plan originario». Posteriormente, la Dirección General de Obras Hidráulicas ha redactado el Inventario de Recursos Hidráulicos Superficiales (1970) y hoy tiene en perspectiva un Plan Hidráulico. Un auténtico Plan Nacional de Obras Hidráulicas que tenga en cuenta la actual estructura autonómica del Estado queda aún pendiente.

Falta una planificación nacional

Por todo ello, a la hora de programar la administración de recursos hídricos, nuestros políticos tropiezan hoy con los marcos jurídico y administrativo referenciados, y el Gobierno carece no sólo de una verdadera planificación nacional de obras hidráulicas (de nueva construcción y de mejora de las existentes), sino también de un adecuado programa de respuestas a la cambiante evolución del proceso hidrológico, racionalizando el uso de los recursos disponibles. No cabe así esperar que las demandas hídricas crecientes (abastecimientos, industrias, electricidad, regadíos, etcétera) puedan ser racionalmente atendidas con recursos siempre limitados y escasos. Más aún, mientras no se disponga de una política hidráulica nacional definida a largo plazo, no puede sorprender que las irregularidades que caracterizan a la hidrología española, de las que la grave sequía que actualmente padecemos es fiel exponente, tiendan a reproducirse en un régimen torrencial de programas políticos a corto plazo: a cada sequía climatológica corresponderá un aluvión de planes de urgencia y viceversa.

En tanto se mantenga este panorama, es de suponer que serán muy problemáticas las decisiones del cuerpo legislativo en relación con planes parciales que no puede situar en un adecuado marco general. El ejemplo de eficacia que la Administración central está ofreciendo a las comunidades autónomas no es, pues, lo edificante que todos desearíamos. Este es el caso del llamado Plan Trienal de Inversiones del MOPU, que hace figurar obras en programas de reserva a la espera de que sus créditos puedan ser comprometidos previa la aprobación del capítulo correspondiente en la legislación de presupuestos del Estado.

El terreno sigue, pues, abonado para planteamientos arbitrarios o de urgencia, relativamente propicios al oportunismo político o a la demagogia. A mi juicio, lo que, sin prisas ni pausas, pero con carácter prioritario, debe plantearse el Gobierno es, la realización de un programa que, en primer lugar, reforme la legislación y la estructura administrativa en materia de aguas e, inmediatamente después, redacte un plan nacional de construcción y explotación de obras, hidráulicas. El naciente Estado de las Autonomías se lo agradecerá.