El control del gasto público: un objetivo prioritario
El problema es especialmente grave en un país como España, en donde el gasto público supera la cuarta parte del PNB y en donde el Estado, por razones históricas y sociales, es un factor fundamental en la estructura y el cambio social. En la actualidad, el control interno de los gastos públicos sigue siendo fundamentalmente un control de legalidad que tiene por objeto evitar que los gastos excedan los créditos aprobados y vigilar que se realicen de acuerdo con los correspondientes conceptos presupuestarios. Como ha dicho el profesor Barea, si los créditos no son sobrepasados, nadie se preocupa si se ha conseguido el objetivo para el cual estaban implícitamente destinados ni cuál ha sido su efectividad. Por otra parte, a pesar de los meritorios esfuerzos de muchos miembros del cuerpo de intervención, los controles de eficacia y financiero, previstos en la ley General Presupuestaria, han tenido, hasta ahora, un limitado y confuso desarrollo legal y organizativo, sin eficacia práctica apreciable. En consecuencia, la Administración carece del instrumento básico que requiere cualquier gestión: un adecuado control de su actividad. Hoy día podemos saber que nuestros gastos públicos se realizan de acuerdo con las leyes, pero no podemos conocer su eficacia ni el grado en que los mismos satisfacen los objetivos previstos. Esta situación es, a todas luces, de una gravedad extrema. En España, en donde el Estado es un factor fundamental de estabilidad y desarrollo económico, no es posible implantar ningún programa de saneamiento de la economía que no contemple una reforma del sector público y un aumento sustancial de su productividad. Ambas tareas no pueden acometerse si no se dispone de un adecuado control del gasto público.La vertiente política del control
Pero aún es más importante, si cabe, la vertiente política del control. En nuestro país, la obsolescencia del control y viejos hábitos de ocultación, cuando no desprecio, por el ciudadano se han impuesto para limitar al máximo la información sobre el gasto, como si de extraños secretos se tratara. Recordemos el fenomenal barullo que se organizó cuando se hizo pública la auditoría del Ministerio de Hacienda sobre Televisión Española.
Estas circunstancias han generado una situación de pasividad e indiferencia respecto a la cosa pública, que por un imperativo político es necesario romper urgentemente. La estabilidad de una democracia depende en gran medida de la identificación entre la sociedad y el Estado
La solución del problema, en toda su amplitud, requiere una profunda transformación de las instituciones del Estado. Pero un paso ineludible en este camino es la creación de medios adecuados de información y transparencia de la gestión del gasto. Para ello es necesario un control eficaz y público del mismo.
No son, por tanto, sólo exigencias de orden económico, con ser muy importantes, las que requieren una reforma del control, sino también exigencias históricas y políticas.
La reforma necesaria ha de tener dos vertientes: un cambio sustancial del Tribunal de Cuentas, órgano responsable del control externo del gasto, y un cambio igualmente importante del control interno que la propia Administración ejerce sobre su actividad.
Reforma del Tribunal de Cuentas
Aunque, obviamente, la reforma del Tribunal de Cuentas es fundamental, la misma, y su desarrollo organizativo, ha de llevar algunos años. Por el contrario, la reforma del control interno puede y debe hacerse urgentemente. La grave situación en que se encuentra la Administración no permite aplazar por más tiempo el desarrollo de un adecuado control de sus actividades.
La reforma ha de tener dos objetivos básicos: convertir el control en un instrumento al servicio de una mejor gestión del gasto y dotar al mismo de la necesaria transparencia y veracidad respecto al país.
Para ello, el control interno del gasto público, sin prescindir de los aspectos de legalidad actualmente vigentes, ha de centrarse fundamentalmente en el examen de ejecución del gasto: el grado de cumplimiento de sus objetivos, su eficacia y eficiencia, valoración de programas y realizar las recomendaciones oportunas que se deriven de su análisis. Progresivamente, el control interno ha de transformarse en una auditoría de gestión, en la que se determine si la gestión seguida es la adecuada para los fines que se pretenden conseguir, y si la misma se ha realizado aplicando los principios de legalidad, eficiencia y economía que señala nuestra Constitución. El control, por tanto, superando la artificiosa distinción de la ley General Presupuestaria, ha de ser un control unitario, que comprenda los aspectos financieros, de eficacia y auditoría previstos en la ley.
El control, tal como lo configuramos, es un instrumento de gestión al servicio del Ejecutivo y ha de depender del poder político y administrativo del Gobierno, estando adscrito, lógicamente, al Ministerio de Hacienda, que es a quien le cumple realizar la función general de intervención y programación del gasto. Sin necesidad de grandes reformas administrativas, a las que somos tan propensos los funcionarios, el órgano que desarrolle el nuevo control debe crearse como un servicio, con la categoría orgánica que se estime oportuna, dependiente de la Intervención General de la Administración del Estado. Al mismo se asignarían los medios materiales y el personal necesario, atendiendo a su competencia profesional, que requiera la índole de la labor a realizar.
Control de la totalidad
La unidad política del gasto público exige que el nuevo control extienda su competencia a la totalidad del sector público y que desarrolle su trabajo sobre todos los organismos y programas del mismo. Por ello, su aplicación ha de plantear indudables problemas internos en la Administración, que solamente pueden ser resueltos si se cuenta con el máximo respaldo político. La nueva orientación del control requiere una voluntad política que excede claramente la fuerza dé un ministerio, por importante que sea. Si se pretende impulsar un programa de saneamiento del sector público a través de un control de su gestión, es necesario tener un fuerte respaldo del Gobierno. Con este fin, anualmente, el programa de trabajo del servicio de auditoría interna debería ser sometido por el ministro de Hacienda al Consejo de Ministros, para su aprobación, enumerando los órganos y programas que van a ser objeto de auditoría en el ejercicio y razonando los criterios de selección de los mismos. Sin embargo, por razones de oportunidad, el Consejo de Ministros podría solicitar una auditoría, no prevista en el programa aprobado, cuando las circunstancias lo aconsejasen.
El control tendría una eficacia limitada si no fuera acompañado de la exigencia de transparencia e información que antes señalábamos. Para ello es necesario que los informes y auditorías realizados se hagan públicos. Tanto por razones políticas como por razones de eficacia, la mejor forma de asegurar que los problemas descubiertos van a ser corregidos y evitados es que la opinión política los conozca y actúe como incentivo y apoyo a la labor correctiva del Gobierno. Esta propuesta, por otra parte, no tiene nada de extraordinario. Muchos países actúan de forma similar: baste citar el ejemplo de la General Accounting Office, de Estados Unidos, cuyos trabajos son publicados e incluso remitidos, sin coste alguno, al ciudadano que los solicita.
El desarrollo del control previsto, dados los hábitos de nuestra Administración y la actitud de algunos grupos de presión, fuera y dentro de la misma, que preferirían seguir disfrutando del Estado como cosa propia, puede parecer ambicioso. No debería serlo. Lo único que requiere es una voluntad política de poner el Estado al servicio de la sociedad, dotando su gestión de la transparencia y eficacia que una democracia exige.
