La iniciativa popular y el referéndum
Profesor agregado de Teoría del Estado y Derecho Constitucional de la Universidad ComplutenseEl referéndum es una institución que admite múltiples variedades, que puede servir para fines muy diversos y aun contradictorios y que ha sido defendida y criticada en función de numerosos y encontrados argumentos. Originalmente fue ideada con la intención de conciliar la teoría russoniana de la soberanía popular con las exigencias prácticas del Gobierno moderno, reconociéndose que la soberanía no puede delegarse y que, por tanto, la asamblea legislativa se limita a «discutir, componer y redactar» la ley correspondiendo al pueblo su aprobación que, normalmente, se entiende acordada si no ejerce su derecho de veto y que sólo, excepcionalmente, debe ser expresa.
Durante el siglo XIX, la defensa del referéndum y la iniciativa popular constituyó una forma de crítica al régimen representativo, bien porque se considerase que éste, identificado con los intereses burgueses, equivalía a la negación de la democracia, bien porque se entendiese que los representantes individualmente o los partidos que impulsaban su elección anteponían sus intereses al interés general. El reconocimiento al pueblo de la titularidad de la soberanía se veía vacío de significado al ser los omnímodos parlamentos quienes realmente la ejercían y, por lo común, en interés de la clase social que, efectivamente, representaban.
Significación muy diferente
Con la generalización del sufragio universal, la racionalización del régimen parlamentario y el protagonismo alcanzado dentro de él por los partidos de masas, las instituciones de democracia semidirecta, como la iniciativa popular y el referéndum, adquieren en nuestro tiempo una significación muy diferente. Ni tiene ya sentido exigir su constitucionalización en base a las exigencias de la teoría democrática, ni tiene sentido seguir discutiendo, como se hizo a principios de Siglo, si esas instituciones son o no lógicamente compatibles con el sistema parlamentario. De lo que se trata ahora es de saber en qué medida y dentro de qué límites esas instituciones pueden servir para mejorar o entorpecer el funcionamiento regular del sistema.
Así, por ejemplo, el referéndum de 1973 con que se decidió en Inglaterra la entrada en el Mercado Común permitió resolver. en última instancia, un problema de imposible solución por los mecanismos ordinarios con que opera el parlamentarismo británico. Ante la división de la opinión pública, de cada uno de los partidos e incluso del mismo Gabinete no hubiera sido posible zanjar la cuestión ni mediante un voto en la Cámara, ni mediante la celebración de nuevas elecciones. El recurso al referéndum se hacía, pues, inexcusable. En Francia, en cambio, la práctica del referéndum, bajo la égida golista, casi como si se tratase de una técnica ordinaria de gobierno, contribuyó temporal, pero decisivamente, a desprestigiar las instituciones básicas del régimen pluralista, como son los partidos y el Parlamento. Finalmente, en Italia, el referéndum, por iniciativa popular para la abrogación de las leyes, ha cumplido también una función positiva, permitiendo, por un lado, a las minorías expresar su disconformidad con algunas decisiones parlamentarias y reforzando, por otro, la legitimidad de tales decisiones al verse refrendadas por el voto popular.
Rito económicamente costoso
Sorprende, por todo ello, la ligereza y falta de matizaciones que ha caracterizado la discusión de estas instituciones en la Comisión Constitucional del Congreso, que ha eliminado del anteproyecto el referéndum «a la italiana», que en él se contemplaba manteniendo tan sólo una fórmula de referéndum «a la inglesa» además del referéndum para sancionar la revisión de la Constitución en el que la participación popular se reducirá a ratificarlo ya hecho por las Cortes, prácticamente sin posibilidad de oponerse, por lo que resultará un rito tan costoso económicamente como políticamente gratuito.
Sorprende, desde luego, que el PCE, con la palabra, y el PSOE, con el silencio, hayan mostrado su desconfianza hacia el pueblo, con el que pretenden identificarse, y que los parlamentarios comunistas hayan argumentado con el mayor de los simplismos que el referéndum por iniciativa popular para la abrogación de las leyes sólo servirá para frenar la legislación progresiva de las Cortes, como si no pudiera servir también para lo contrario y como sí, en todo caso, las Cortes no debieran ajustarse a los deseos de la voluntad popular cualquiera que sea su significado ideológico y político.
Las razones fundamentales
Es cierto que esas prácticas de democracia directa a la italiana podrían eventualmente comportar ciertos riesgos para la consolidación del pluralismo democrático al poner en manos de los grupos extraparlamentarios y de los radicalismos nacionalistas un instrumento de considerable fuerza, pero si así se piensa así debería haberse dicho, dejando constancia de que esas y no otras eran las razones fundamentales para prescindir de un mecanismo susceptible de ser utilizado, de una parte, para ofrecer a las minorías la protección que en ningún punto de la Constitución se les garantiza, y, de otra, para colocar a los partidos en el lugar que les corresponde, pues según el artículo sexto del anteproyecto son instrumento fundamental, pero no exclusivo de la participación política. La democracia no consiste sólo en hacer las cosas de determinada manera, sino en exponer públicamente también las verdaderas razones que explican cada decisión.
Refuerzo de los partidos parlamentarios
La que acaba de adoptar la Comisión Constitucional del Congreso, al eliminar el referéndum a la italiana, contribuirá, por una parte, a reforzar la posición de los partidos parlamentarios, pero, sobre todo, a favorecer la tendencia al bipartidismo o, al menos, al predominio de los dos grandes partidos. Ello explica la oposición de UCD a introducir el referéndum de abrogación y el silencio de los socialistas, así como la actitud favorable de Alianza Popular, consciente de que la amenaza de movilizaciones populares por vía del referéndum podría constituir para los partidos menores un importante instrumento de presión parlamentaria. El hecho de que el PCE no se alineara en esta ocasión con el otro partido minoritario y se opusiera, en cambio, a la constitucionalización del referéndum parece, en principio, contradictorio con sus intereses de partido y con sus conocidas posiciones en contra del bipartidismo, pero tal vez revele, a sensu contrario, la sinceridad de sus planteamientos eurocomunistas, su decidida vocación parlamentaria y su renuncia global a la movilización política de las masas populares.
