Constitución, soberanía y sistema fiscal
Diputado de UCD por Baleares. Miembro de la Comisión Constitucional
Los debates en el seno de la Comisión Constitucional hacen surgir la cuestión de la necesidad de apertura de un gran diálogo nacional, paralelo a aquél y en los medios de expresión, que contraste los diferentes criterios sobre las que han de ser grandes cuestiones de nuestra futura Constitución. Y entre ellas, la relativa a la organización territorial del Estado, a la coordinación e integración de los distintos poderes que se establezcan y a la dotación de medios financieros a cada uno de ellos para el cumplimiento de sus fines, aparece como absolutamente prioritaria, porque de la solución que en definitiva se adopte depende la obtención de una paz definitiva en este ya centenario pleito territorial.
Esto, no obstante, la quiebra del Estado centralista y uniforme, de acuerdo con el modelo napoleónico y la creación de un nuevo modelo social basado en un entramado de poderes intermedios entre el individuo y el Estado, precisamente por la difusión del poder político a los niveles medios y más próximos a las comunidades que lo conforman, plantea problemas evidentes en lo que se refiere al sistema impositivo total. En efecto, las técnicas de integración vertical de los sistemas impositivos plurales (que pueden darse potencialmente en España, a los distintos niveles de Gobiernos) quiebran no sólo los avances técnicos conseguidos con un sistema uniformado como el que existe desde 1845, sino que pueden atentar y muy gravemente a los principios de generalidad de la imposición, igualdad de trato del contribuyente, entendida ésta no en un sentido puramente formal, sino material y de la capacidad contributiva. Y todo atentado a este último reviste singular importancia, porque su consagración es uno de los logros fundamentales del derecho constitucional, nacido de la famosa declaración de Robespierre ante la Convención sobre los Derechos del Hombre y del Ciudadano y que ya recogen nuestros primeros textos constitucionales de carácter liberal y progresivo a partir de 1812.
En definitiva, aquí va a existir una fuerte pugna entre las tesis autonomistas a ultranza, deseosas de integrar con el mayor contenido posible el logro institucional para sus propias comunidades y las que no lo son, o pueden no parecerlo y, sin embargo, sería deseable que la tensión no se estableciera entre concepciones de diferente nivel de difusión territorial del poder político, porque el problema es otro, de realización del valor justicia y de su adecuada instrumentación técnica. La descentralización política no puede llevar aparejada la ruptura de nuestro sistema impositivo. Y aludiremos a continuación a las razones que lo abonan desde ambos puntos de vista. Y no sólo no puede, sino que no debe, porque la ubicación de la soberanía tributaria a nivel global del Estado, como emanación de la colectividad y enmarcada en la o las Cámaras Legislativas, no es obstáculo alguno para la fijación de poderes fiscales intermedios, la llamada potestad tributaria limitada, a nivel de las comunidades autonómicas y de sus órganos de gobierno.
Graduación en cierto sentido similar a la consagrada por nuestra ley General Tributaria de 1963 -texto de alcance naturalmente más limitado por la circunstancia histórica de su promulgación-, pero que puede constituir un inicio o modelo válido, sobre todo, por el notable avance que supone respecto de la legislación local entonces vigente, la ley de 24 de junio de 1955 y sus reglamentos de desarrollo. Y porque el proceso seguido por su más notable precedente histórico, que en la cuestión trata da manifiesta una evidente discordancia, la Ordenanza Tributaria Alemana de 1931 viene a corrobo rar la tesis expuesta de armoniza ción y, aún más, uniformidad del sistema impositivo del Estado alemán, que en el marco jurídico se intenta y produce con diversas me didas, las más fundamental de to das la radical modificación en el año 1969 del artículo 105 de la. Constitución.
Y sin que sea el caso alemán el único a mostrar desde una perspectiva de derecho comparado, porque en idéntico sentido confluyen las tendencias fiscales en el caso italiano -creación de un Estado progresivamente regionalizado en el desenvolvimiento de su propia Constitución- que en todo momento ha intentado preservar la soberanía política y su proyección, la soberanía tributaría, exlusivamente en el Parlamento y el Senado, como representación del cuerpo social. Sin mengua del reconocimiento de poderes inferiores en las regiones, sean de estatuto normal o de estatuto especial, y que se ha traducido en un intento de unicidad y armonización de las figuras impositivas que componen el sistema fiscal y de las distintas administraciones financieras. Siendo destacable los supuestos en que este intento de uniformidad no ha tenido lugar, porque constituyen el más claro ejemplo, por vía negativa, en que apoyar la tesis expuesta.
Por último, es muy importante resaltar el ejemplo norteamericano, porque la consagración a nivel legislativo de esta tendencia unitarista se produce en el marco de una de las legislaciones del mundo de tinte más marcadamente federalista. Y el precedente estadounidense de consolidar, a partir de 1973, la utilización del llamado «piggybacking» siempre que los gobiernos de los municipios, condados y estados uniformen su legislación fiscal en el más importante de sus tributos, cediéndoles la Administración fiscal federal y el peso notable que su maquinaria humana y volumen de datos supone, constituye un argumento de gran fuerza. Máxime por producirse en una economía de mercado tan característica como la norteamericana, y por la importancia que allí posee el argumento de la racionalidad económica, llevado hasta sus extremos en el marco de la actividad capitalista.
La tesis expuesta, de conservación de la uniformidad del sistema fiscal, entendido éste en el sentido de Hinrichs, Brochier o Einaudi, recibe una clara apoyatura desde el ángulo puramente económico. Es difícilmente concebible la realización de cualquier política económica, sea cual sea su signo: socialista, reformista o conservadora, con una pluralidad de sistemas fiscales emanados de los distintos Gobiernos territoriales, desde el municipal hasta el estatal, que dístorsionen el proceso económico con una variedad asimétrica de figuras impositivas. O que incentiven y coarten simultáneamente unas mismas conductas económicas sectoriales a través de los más variados institutos fiscales. Y que, en suma, no harían sino peligrar objetivos de estabilidad económica, reactivación o desaceleración.
Técnicamente, cualquier conjunto impositivo, y mucho más los que reciben la denominación de sistema fiscal, apoya su logro en lo que constituye la solución al más importante de sus problemas en una sociedad de economía desarrollada: la integración de las bases imponibles, en todos los tributos, y especialmente en los de carácter personal y directo. Y el conocimiento de las bases de tributación sólo es posible desde la perspectiva de un sistema uniforme y con una administración finánciera coordinada, si no única, y el ejemplo norteamericano antes citado revela la prueba de la necesidad así sentida cuando existe un aparato fiscal plural actuando sin la debida integración. Y sin que ello sea obstáculo para que la deseada descentralización fiscal se produzca en el ámbito del gasto público, en el que sí tiene sentido y del que nos ocuparemos en diferente momento.
Por último, hay razones de carácter político que deben sobreponerse a las puramente técnicas o económicas expuestas. Antes hemos aludido a la realización del valor Justicia como meta de toda actividad política y que en el ámbito de la actividad financiera del Estado necesariamente séltraduce en la efec tiva realización del principio de la capacidad contributiva como informante metajurídico de! sistema. Su propia consagración constitucional, ya con una larga perspectiva- histórica, demuestra cómo en el fondo subyace una corriente permanente que aspira a realizar los postulados que originaron las continuas convulsiones sociales en el marco europeo occidental, muy anterior a los primeros pensadores socialistas, con claros ejemplos en el mundo helénico y sobre todo en el romano. Y la pretensión de su vigencia en el momento actual, en sociedades de medio o gran desarrollo que se desenvuelvan en el ámbito de la economía de mercado, únicamente puede tener lugar a través de la eficacia redistribuidora de renta que es consustancial al propio sistema fiscal. Y por ello es tan importante que la configuración de éste sea tal que lo haga técnica y económicamente posible. Razones políticas, económicas y de técnica tributaria se aúnan, así, en una común exigencia de mantenimiento de un sistema fiscal uniforme. Porque, en otro caso, el alejamiento de los principios y fines que lo inspiran transforma al sistema impositivo en una pura máquina recaudatoria de los medios necesarios para la satisfacción de,las necesidades públicas. Siquiera ésta se haga de una forma inconexa o contradictoria a través de variados gobiernos y administraciones territoriales.
