Estado de bienestar y Estado Autonómico

Uno de los grandes retos a los que se enfrenta España es el de asegurar la sostenibilidad del Estado de bienestar en un contexto demográfico muy desfavorable. El rápido proceso de envejecimiento en el que estamos inmersos implica que la carga de financiar los servicios públicos recaerá sobre una fracción cada vez más pequeña de la población. Sólo un dato a título de ejemplo. En 2008, cada persona en edad de trabajar tenía "a su cargo" 0,25 potenciales pensionistas y debía financiar la atención sanitaria del equivalente de 1,52 personas (incluyéndose a sí mismo). En 2060, lo más probable es que ambas cifras hayan aumentado a algo más del doble. Las cosas podrían ir todavía peor o algo mejor dependiendo de cómo evolucionen la inmigración y la natalidad, pero la tendencia es clara: la estructura de la pirámide poblacional va a ser cada vez más adversa durante un período de varias décadas, con los problemas que esto comporta para nuestras finanzas públicas.

Las autonomías gastan y el Gobierno carga con la subida de impuestos

Con la única excepción de las pensiones, los servicios públicos que conforman el Estado de bienestar (educación, sanidad y servicios sociales) están en nuestro país en manos de las administraciones regionales. Y a la inversa: desde el punto de vista del gasto que administran, las comunidades autónomas son poco más que las entidades gestoras del Estado de bienestar. Esta doble coincidencia debería desempeñar un papel fundamental a la hora de diseñar los mecanismos de financiación regional, aunque hasta el momento no lo ha hecho. Por un lado, no parece razonable que los presupuestos de las entidades gestoras del sistema educativo y sanitario estén sujetos a fuertes fluctuaciones cíclicas. Por otro, el sistema debería estar diseñado con un cierto sesgo hacia la contención del gasto.

El sistema que tenemos, sin embargo, consigue hacer justo lo contrario de lo que sería deseable en ambas dimensiones. Los ingresos autonómicos son demasiado sensibles al ciclo y, a la vez, el sistema genera un sesgo al alza en la evolución del gasto autonómico. Este sesgo existe por dos motivos. Primero, porque el sistema ahorra a las comunidades autónomas los costes políticos de dar la cara y pedir más recursos a sus ciudadanos, con lo que se pierde el freno natural a la expansión del gasto. Y segundo, porque el modelo ha funcionado en la práctica con una asimetría fundamental. En malos tiempos, se cuenta con la garantía de que el Estado aportará recursos para asegurar que los servicios fundamentales pueden seguir funcionando, pero estos recursos no se retiran cuando las cosas mejoran. De esta forma, la expansión del gasto que se produce en la fase de expansión tiende a consolidarse, y las comunidades inician cada ciclo con una participación más elevada en los recursos públicos totales.

La experiencia de los últimos años es elocuente. Entre 2002 y 2007, los ingresos (a competencias homogéneas) de las comunidades autónomas de régimen común, aumentaron en 1,4 puntos, desde el 10,5% hasta el 11,9% del PIB del mismo territorio. Puesto que las autonomías en su conjunto mantuvieron un ligero déficit durante todo el período, su gasto ha tenido que crecer en aproximadamente la misma proporción. Esto ha sido posible gracias a una especie de burbuja fiscal que tiene mucho que ver con el boom de la vivienda, pero no sólo con él. Durante el mismo período, los componentes más volátiles de la base tributaria se dispararon al alza en más de 15 puntos del PIB, con el consiguiente aumento de los ingresos tributarios autonómicos y estatales.

Tras 2007, sin embargo, cambian las tornas. La relación entre la base tributaria y el PIB vuelve de golpe a niveles más normales (para deprimirse en 2009) y la recaudación tributaria se desploma. También lo hace, lógicamente, la financiación autonómica, que experimenta una reducción muy superior a la del PIB. Mientras que éste prácticamente no ha variado entre 2007 y 2009 si lo medimos a precios corrientes, la financiación que aporta el sistema todavía vigente se ha reducido durante el mismo período en más de un 30%, lo que supone 3,7 puntos de PIB. En parte en respuesta a esta difícil situación, el Gobierno central se ha comprometido a inyectar algo más de 11.000 millones adicionales en el sistema de financiación con motivo de su reforma.

Que el Estado intente ayudar a las comunidades autónomas a mantener en funcionamiento los servicios esenciales en una situación como la actual es lógico y muy deseable. Lo que lo es menos es que la inyección de recursos no sea una ayuda puntual para superar una situación de crisis sino una transferencia permanente de una fracción determinada de los recursos tributarios agregados. Si las cosas volviesen mañana mágicamente a la situación de 2007, las comunidades autónomas estarían en una situación presupuestaria todavía mucho mejor de la que disfrutaban entonces, y caben pocas dudas de que encontrarían rápidamente la forma de gastar sus nuevos ingresos, contando con que el Estado volvería a salir en su ayuda en caso necesario. Un agravante adicional es que la transferencia de recursos ha sido un regalo, sin coste político alguno para los Gobiernos regionales. El que ha tenido que subir los impuestos para financiarla ha sido el Gobierno central. La operación es, por tanto, redonda y se volverá a intentar en el futuro.

La discusión precedente apunta a la necesidad de rediseñar algunos elementos "técnicos" del sistema de financiación regional a la luz de la experiencia reciente y con un ojo puesto en los retos de largo plazo con los que nos enfrentamos. Con el fin de garantizar el buen funcionamiento y la ordenada planificación de los servicios fundamentales del Estado de bienestar, sería deseable desvincular en la medida de lo posible los presupuestos autonómicos de las fluctuaciones cíclicas de la economía. Pero para que esto no se reduzca a un seguro asimétrico contra reducciones de ingresos que se traduciría en un mayor crecimiento del gasto, el mismo principio ha de aplicarse también en la parte alta del ciclo, moderando el crecimiento de los ingresos en períodos de bonanza.

¿Cómo se hace esto? Básicamente se trataría de ligar los ingresos autonómicos a agregados menos volátiles de los que se utilizan actualmente como referencia. La participación autonómica en los grandes tributos compartidos y las transferencias estatales ligadas a los Fondos de Suficiencia, Garantía y Convergencia no deberían estar estrictamente ligadas a la recaudación líquida por caja de cada año, como sucede ahora, sino a magnitudes corregidas que intenten aproximar lo que serían los ingresos tributarios en circunstancias normales. El mismo principio debería aplicarse también a los tributos cedidos totalmente a las comunidades. Al menos parte de la recaudación extraordinaria por encima de la norma debería destinarse obligatoriamente a un Fondo de Estabilización, que se nutriría también con el "exceso" de recaudación de los tramos autonómicos del IVA, IRPF y Especiales en la parte alta del ciclo y serviría para estabilizar los ingresos autonómicos en la parte baja. La aportación extraordinaria del Estado al nuevo sistema podría servir para poner en marcha este Fondo, pero no debería consolidarse de forma permanente. Para evitar que las comunidades puedan deshacer por otra vía esta limitación de ingresos, sus posibilidades de endeudamiento deberían restringirse severamente.

Ángel de la Fuente es investigador en el Instituto de Análisis Económico (Consejo Superior de Investigaciones Científicas).